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高秦伟:传染病防控中的隔离措施

更新时间:2020-07-03 14:15:52
作者: 高秦伟  

   摘要:  传染病防治法上规定对传染病患者、病原携带者、疑似患者及其密切接触者等采取隔离措施,目的在于阻绝传染病蔓延扩散。此种措施的实效为自古至今的重大疫情及其防治结果所证明,但亦引发了个人权利与公众健康所体现的公共利益之间的抵牾。在实务操作中,有关隔离的种类繁芜,操作不当可能造成不必要的混乱。有必要从分类、主体、程序、救济等层面加以完善,从而使个人权利和公共利益达致平衡。隔离措施的体系化以适用对象不同而展开,同时更需要对其从宪法、组织法、程序法等视角予以探讨,从而凸显政府介入风险社会之时始终注重个人权利维护的理念。

   关键词:  传染病防治;隔离;检疫;宪法保留;正当程序

  

   一、问题的提出

  

   传染病防治法上的隔离措施目的在于避免传染病疫情蔓延,提供被隔离者医疗诊断、照护服务,协助其早日获得恢复健康,进而全面阻绝传染病的扩散。然而其本质实为对人身自由的限制,如果说刑事诉讼法中羁押须经法院审查决定,那么传染病防治法上的隔离措施是否也应当适用相同的程序保障,便成为当前各国学界讨论的热点议题。[1]在中国,自非典、禽流感、甲型H1N1等各类公共卫生突发事件直至新冠肺炎疫情以来,各级政府依法相继采取了强有力的隔离措施,卓有成效。客观地讲,因新冠肺炎疫情采取隔离措施而引发的争议极为鲜见,这与许多相关问题在非典后均有所探讨和改进有关。[2]但由于立法并未臻于至善,程序规定有所欠缺,实施主体不明确、隔离标准和适用对象不明确等问题仍然突出,颇有讨论的余地。全国人大常委会执法检查组于2018年关于检查传染病防治法实施情况的报告中曾指出:“新突发传染病发生时密切接触者的隔离缺乏明确法律依据,不能依法采取强制隔离措施及时控制其流行。”[3]通过规范分析可以发现,中国传染病防治法上隔离措施的规定过于强调医学标准,忽视了法律标准的建构;过于注重相关机构职责的架构,未对隔离措施加以体系化,有淡化个人权利保障的倾向。尤其是隔离措施的种类和术语规范以及法治化问题,尚待进一步完善。这正是本文的问题意识,即借助疫情防控深入讨论传染病防治法上的隔离措施,细化其种类及法理,并结合比较法阐释,为隔离措施的体系化和法治化提供思路。

  

   二、隔离措施的体系化

  

   经济社会发展以及全球化进程加速,导致传染病的流行特征从过去仅存于某些局部地区的疾病现在有可能演变成世界范围内的疾病,无论规模抑或传染力均难以遏制。因此,传染病防治立法成为世界各国高度关切的共同课题,期望以规范传染病防治的各种事项,进而实现追求全人类健康的目的。而在传染病防治手段层面,隔离措施无疑是最为有效的方法之一,其可以快速医治患者并完全阻断传染源。从各国立法例来看,隔离措施主要分为隔离(isolation)、检疫(quarantine)两种方式。[4]两者区分标准主要为是否染疫,隔离患者是为了治疗,因此隔离处所通常为医院或其他医疗机构,仅将患者隔离于一定地区或空间而不予治疗,任其发病自生自灭甚至予以焚烧摧毁,均非现代传染病防治方法。检疫则指将与患者有过接触但未得病或未发病的正常人,或将有疑似可能染病但临床上并无症状,或未发病的带原者、带菌者等与社会人群分离或限制其行动,以避免与他人接触而传染扩散。现代检疫均以在家中检疫为原则,只有染病可能性较高的疑似染病人,或是高度传染力的传染病,才会在住家以外的指定处所检疫。实践中分为国境检疫、居家检疫和集中检疫。

  

   将传染病防治法上的隔离措施按照适用对象不同区分为隔离和检疫,一方面可防止传染病的蔓延,对确诊患者及时治疗,这符合传染病防治上的及时性要求,也便于使法治手段与医学标准相统一;另一方面则基于风险预防原则,方便观察受检疫人是否发病,一旦发病可立即隔离治疗,否则解除检疫,立法应对此建构一定的法律标准。此两分法可使行政机关区分受感染者、密切接触者等不同情形并展开有针对性的隔离措施。至于何时使用隔离、何时使用检疫,需要行政机关在公共利益、个人权利之间进行微妙平衡。一般认为隔离措施要符合法治理念、系替代方案中最小限制的使用方式、对受影响者的正当补偿等要求,将那些受到隔离和检疫的人置于人道环境之中。[5]中外传染病防治法上的隔离措施种类如表1所示:

  

  

   从以上的分析以及域外立法例观察,中国传染病防治法上的“隔离”一词含义较为宽泛,至少未让公民了解到两分法差别对待相关人群的本意。[6]使用“隔离”通俗易懂、宜于操作,然而可能会扩大隔离治疗等措施适用的范围,将检疫对象包括其中。加之实践使用了并不规范的语词,致使隔离措施在具体实施过程中滋生了一些争端。如2009年上海将一些甲型H1N1密切接触者予以“隔离”,便受到外方质疑。[7]此种误解与中文将“quarantine”一词也译为“隔离”有关,导致有时即使实务操作无误也容易引致疑惑。[8]为此,有必要溯本清源,引入隔离措施两分法,进而细化传染病防治法上的各种措施。事实上,将一些相对普遍化的概念、种类加以概括并进行体系化极具理论和现实意义。一方面体系化可使立法更具明确性,有利于维护法秩序的一致和安定性,差异化的措施适用不同的人群、疾病、区域,既无防治不力,亦不过度反应。另一方面将使法律规范与生活实践建立必要的“距离”,可“减轻法律适用的负担,降低法律适用的难度”,[9]即使有新方法、新情况出现亦能从容应对。

  

   (一)隔离的体系化

  

   中国传染病防治的主要法律规范为《传染病防治法》和《国境卫生检疫法》。前法在总结1989年上海甲肝大流行应对经验之基础上于同年颁布,而历经非典,于2004年得以实质性修订,又于2013年进行了较小的修正。后法之所以被视为传染病防治法的法律渊源,原因在于其立法目的是“为了防止传染病由国外传入或者由国内传出”,此法1986年制定,于2007年、2009年、2018年三次修正。从新冠肺炎疫情发展来看,将两部法律统一起来进行理解和适用,既符合传染病呈现全球扩散趋势必须加以整体应对的要求,亦能够对传染病防治法上的隔离措施展开分门别类并实现体系化的作业。此外,两部法律的实施办法(1991年颁行的《传染病防治法实施办法》与1989年颁行、2010年修订的《国境卫生检疫法实施细则》)及2003年颁行、2011年修正的《突发公共卫生事件应急条例》均值得关注。

  

   关于“隔离”的内涵,以上法律规范中仅有《国境卫生检疫法实施细则》2条作出规定:“隔离”是指将染疫人收留在指定的处所,限制其活动并进行治疗,直到消除传染病传播的危险。“留验”指将染疫嫌疑人收留在指定的处所进行诊察和检验。1999年颁布的《国内交通卫生检疫条例实施方案》51条承继了隔离的内涵。[10]从立法史来看,隔离是作为医学术语被引入法律之中而成为法律概念,英文对应为“isolation”一词。医学意义的隔离,通常指将特定类别的传染病患者收留在指定处所,限制其活动范围并进行治疗,直至消除传播传染病的危险为止。进入法律规范之后,隔离因而兼具医学和法律属性。[11]单纯的隔离并不会产生传染病防治法所拟达到的行政目的,辅之以检查、治疗等措施实属必然。因此,在这种意义上讲,实践层面中所言的隔离治疗、强制隔离、隔离医学观察等措施均属于此类隔离。

  

   关于隔离的种类,1989年的《传染病防治法》24条规定了隔离治疗、强制隔离治疗、医学观察,第26条规定了对人员、物质和交通工具实施卫生检疫和疫区封锁等措施。现行《传染病防治法》于41条增加“隔离措施”,显然是因应非典防控的经验,但法律未明确其内涵和外延。《国境卫生检疫法》规定了隔离、留验与就地诊验[12]三种,《突发公共卫生事件应急条例》使用了“控制措施”的概念。从法律规范上的种类表述来看,现行法虽然区分了适用对象,但隔离措施的表述较为混乱,并未坚持“隔离”本身的内涵,带来的问题是适用时无端扩大“隔离”的对象范围,进而有违反比例原则、法律保留原则、法律明确性原则、正当程序原则等要求的疑虑。而在操作实务中,有关隔离措施种类更是纷繁复杂,相关的规定并没有对这些措施予以明确,对于常用概念,媒体进行了梳理,但模糊不清、令人费解。[13]这些实践和认知,显然在一定程度上扩张了“隔离”的原意,未来在传染病防治法完善的过程中,应将前述条款中确定的内涵贯穿于整个传染病防治法。作为隔离措施中最为严格的手段,隔离主要依据医学标准来判断,具体包括了隔离治疗、留验、就地诊验等形态。在大多数情况下,隔离和治疗同步进行,隔离的期限根据医学检查结果确定。留验则主要实施医学诊察和检验,以待进一步诊断的措施,实务中称医学留验、医学观察,可适用于病原长期携带者(如新冠肺炎常阳者)。而就地诊验则相对灵活,可适用于普通的传染病。

  

   (二)检疫的体系化

  

   如果说前述“隔离”适用对象为病人、病原携带者、疑似病人等,对人身自由拘束程度较为严格的话,那么《传染病防治法》41条隔离措施、第42条紧急措施、《国境卫生检疫法》17条预防和控制措施,在适用对象、采取手段、严格程度等层面上显然均非隔离治疗、留验、就地诊验等措施所能涵盖,立法应当予以明确。事实上,一些地方实践作出了区分,如《湖北省人民政府关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告》既规定前述“隔离”,也规定了“居家或集中隔离观察”方式。[14]具体操作时前者“隔离”强调强制性,“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,公安机关协助强制隔离治疗”,后者则规定居家隔离、集中隔离以自我防护、家庭和社区管理为主,除非“构成治安管理违法行为或者犯罪的,公安机关依法追究法律责任”。[15]总体而言,实务操作与法律规范上的“隔离”有些差异,有利之处在于“隔离”一词略带强制性,疫情期间以严促守,无可厚非;[16]不利之处是可能混淆适用对象,徒增恐慌甚至对公众权益造成损害。有必要对“隔离”之外的隔离措施加以体系化,而“检疫”(Quarantine)一词可以作为上位概念统合实践中的一些作法。对不同对象采取差异化的措施,旨在满足对个人自由进行限制时作出最小损害选择的法理要求。其必要性可从以下几个方面具体展开。

  

第一,历史发展的原因。在过去的几个世纪直至现代,隔离和检疫被认为系控制传染病的有效方式。两者名称虽然偶有通用,但是使用的条件、法律标准差异迥然。隔离为了治疗,而检疫意在预防和发现。检疫经历了从古代向现代理念的转型,呈现为消极和积极两种样态。[17]前者指虽然检疫但并未采取相应措施,典型如1377年,拉古萨城扣留来自疫区的人30日,后又延至40日,“quarantine”(原为意大利语,40日)一词由此肇始。积极检疫是指为防止疫情扩散而对相关公民进行人道主义区隔,避免社会受到合理预见的威胁。历史上检疫在西方国家声名狼藉,甚至被滥用为不法监禁。[18]但在现代法治理念下,发挥其预防功能而使用检疫一词无疑切中肯綮。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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