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王战扬:北宋黄河、汴河基层管理机构及其治水实践

————兼论缘河地方政府的协同管理机制

更新时间:2020-07-01 23:46:52
作者: 王战扬  

   北宋在严峻的河患治理中形成了层级的基层河道管理组织,其级别最高者是外都水监,外监之下设修河司,修河司之下设河埽司,河埽司之下又设埽所、铺屋,构成隶属关系。汴河沿岸则设堤岸司与导洛通汴司。其基层管理机构的置废及运行受朝中政局影响颇深,使河患治理陷入被动。北宋基层河道管理机构长官在仁宗时期以李仲昌为代表,神宗时期以程昉、范子渊、宋用臣为代表,哲宗时期以吴安持、李伟、曾孝广、范子奇为代表,在治水实践中发挥着重要的作用,但由于朝中党争激烈,使河患治理笼罩着浓厚的政治色彩。北宋缘黄河、汴河地方政府与基层治水机构的职责有协同检视、筹备治河物料;协同抢险救灾、治理河患;协同巡查河堤、日常维护堤防等。北宋后期在协同治水中户部及转运司试图控制水政权力,是矛盾及问题出现的主要因素。

   关键词:北宋; 河道管理; 黄河; 汴河; 协同治水;

  

   北宋中央水政职掌机构前后发生了很大的变化,如宋初水政职权由三司修造案掌管,后由三司河渠司继之,嘉祐三年(1058)都水监建立以后,河渠司遭到废除,水政权力独立于三司之外;熙宁年间,司农寺与都水监协同治理农田水利;元丰改制以后,水部开始同都水监共同职掌水政。因此在加强辨识北宋不同时期中央水政职掌机构演变情况的同时,还应深入考究其基层管理机构的置废、职掌及实践。以往的成果侧重于对河患治理及漕运经济的讨论,而对与之相关的基层河道管理机构的研究较为薄弱。笔者希冀通过对北宋黄河、汴河基层河道管理机构的考察,能够加深对北宋基层水政运行机制及水利社会问题的认识。

  

   一、北宋基层河道管理机构置废考

  

   北宋基层河道管理机构隶属于中央水政管理机构,其级别最高者是外都水监,外监之下设修河司,修河司之下设河埽司,埽所隶属于河埽司,埽所之下又设铺屋,形成层级的隶属关系和管理组织。汴河沿岸则设堤岸司与导洛通汴司。北宋基层河道管理机构的置废受朝中政局影响颇深,这也成为北宋王朝在河患治理中走向被动的重要因素。

   (一)黄河沿岸外都水监、修河司、河埽司、埽所、铺屋的置废

   北宋中期黄河河患日趋严峻,嘉祐三年(1058)十一月二十二日,“诏置都水监,罢三司河渠司”[1]。宋廷在中央建立了由都水监独掌水政职权的管理机构,且从其名称来看,水政权力已不再依附于三司。外都水监是隶属于中央水政部门都水监的基层常驻机构:“轮遣丞一人出外治河埽之事,或一岁再岁而罢,其间有谙知水政,或至三年者。置局于澶州,号曰外监。”[2]由史料可知,外都水监的治所在澶州(今河南濮阳),为加强治理河患,朝廷轮番差遣都水监丞外出掌管黄河河埽之事,其任职一般为一年或两年,对于谙熟水利的官员,有任职三年的情况。事实上,文献记载中对外都水监的最初设置时间并不明确。笔者认为外都水监应是在中央都水监丞被频繁差遣到基层处置河患的情况下应运而生的,最早的相关史料记载见于熙宁四年(1071),程昉成为首任“外都水监丞”[3]。元丰改制期间,又置“南、北外都水丞各一人”[4],“南北外都水丞依旧澶州置司”[5]。元祐年间,南、北外都水监受朝廷政局及黄河河患因素的影响屡置屡罢:

   五年,诏南、北外都水丞并以三年为任。七年,方议回河东流,乃诏河北、京西漕臣及开封府界提点,各兼南、北外都水事;绍圣元年罢。元符三年,诏罢北外都水丞,以河事委之漕臣;三年,复置。重和元年,工部尚书王诏言,乞选差曾任水官谙练者为南、北两外丞,从之。宣和三年,诏罢南、北外都水丞司,依元丰法,通差文武官一员。……绍兴九年,复置南、北外都水丞各一员,南丞于应天府,北丞于东京置司。十年,诏都水事归于工部,不复置官。[6]

   哲宗朝是继仁宗朝以后黄河泛滥的又一严重时期,关于黄河东流或改道北流的问题在朝中形成河议政局。为加强治理黄河河患,朝廷规定南、北外都水丞三年为一任,改变了以往一年或两年的任期标准,但是受朝廷政局影响,保守派势力反对回河,主张黄河北流,变法派势力主张黄河回故道东流。进入南宋以后,绍兴九年(1139),宋廷又置南、北外都水丞,其治所分别在应天府(今河南商丘)和东京(今河南开封),次年工部则取代了都水监,外监也被一并废除。

   比外都水监低一级的河道管理机构是修河司,全称“都大提举修河司”,简称“都大司”,先后隶属于河渠司和都水监。关于修河司的记载,最早见于嘉祐元年(1056)[7],河渠司罢除之后,隶属于都水监,是地方基层修河机构。哲宗元祐年间,与外监一样,修河司也屡屡置废不定,有时仅相隔数月。元祐五年(1090)十月二日,因黄河回河失败,修河司被彻底废除。[8]修河司设置在黄河沿岸,“须是已有兴修去处,始立提举修河司总领其事”[9]。神宗元丰三年(1080)八月,黄河南岸分别在“怀、卫、西京、河阴、酸枣、白马”六处设都大提举修河司;黄河北岸分别在“澶、濮、金堤东流南、北两岸”四处设都大提举修河司,共十处治所。[10]修河司有一支庞大的队伍组织,有“官吏几百余人,诸州催促物料使臣四五十员”[11],负责黄河的修治及管理等任务,其下设河埽司。

   宋初已有河埽之建置,如淳化二年(991)三月,诏:“长吏以下及巡河主埽使臣,经度行视河堤,勿致坏隳,违者当寘于法。”[12]可见,宋太宗淳化年间已建置有河埽,设有主埽使臣,负责巡视河堤,维护河堤安全,并制有法律,管理严格。宋代河埽司的正称见于哲宗元祐五年(1090)十一月。[13]关于河埽司的官员组成及选官之制记载如下:河埽司有“大小使臣一百六十余员,并委监丞已上奏举,其所举未必习知水事”[14]。针对这一问题,元丰三年(1080)十二月十一日,知都水监主簿公事李士良提出:“欲乞今后河埽罢举官之制,并委审官西院、三班院选差。”[14]河埽司在嘉祐三年(1058)之后隶属于都水监。[16]关于河埽司的职掌,概括来讲主要有三点:第一,巡视河堤,保证安全。[12]该职能上文已经论及,此不赘述。第二,筹备埽料,修治河埽。如元丰元年(1078)十一月,“自曹村决溢后,诸埽物料遂无生计准备,乞支见钱二十万缗,趁时市稍草封桩,如来年河埽无事,自可兑充次年”[18]。第三,合调兵夫,指挥工役。如元祐七年(1092)八月,“所有本路沟河夫数,并于管下以远州县均差趱那,近里州县夫应副河埽役使”[19]。又如元符二年(1099),“请自今河埽岁调春夫,并依旧条差拨正夫赴役”[20]。以上表明,河埽司是黄河河道修治工程的重要管理机构,治河劳役的派遣由其负责。

   北宋朝廷在黄河中下游沿岸建置有大量的水利工程———埽,埽皆有具体的名称,大多以河道所经之乡村名作为埽名,一地两埽者称上下埽,多埽者常以第一第二第三等顺序排列。如元祐五年(1090),北京(今河北大名)留守司上奏请求“于内黄第一埽第三铺地分荒字号坊内,修打遮栏槐花村一带披摊出岸漫水小堰一道,至阚村物料场西佥合”[21]。

   在河埽处设置驻所,即埽所,有主埽使臣驻扎管理,其“差出埽兵”[22]负责日常埽岸的巡察维护。从史料中亦可以得知,每个埽所之下又设有铺屋,形成了系统的层级管理模式,是河道管理进一步强化和完善的表现。[23]需要指出的是,北宋在汴河虽无有埽所的建置,但却有铺的设置,且与黄河沿岸相比更为灵活,皆随水情需要临时设置,水退或留或撤。[23]再如天圣四年(1026)六月,诏:“凡汴水涨一丈,即命殿前马军司禁卒缘岸列铺巡护,以防决溢,及五昼夜即赐以缗钱。”[25]黄河埽所负责巡察的埽兵一般为厢兵,而巡护汴河的铺屋之兵一般为禁兵,二者的差异体现汴河铺屋的不常设性,常在水情危急时刻设铺救援。

   (二)汴河堤岸司及导洛通汴司的置废

   关于汴河堤岸司的最早记载见于熙宁六年(1073)十月戊戌[26],说明其在此之前即已设置,但具体始设时间不详。元丰三年(1080)五月甲申,导洛通汴工程完成以后,“诏改都大提举导洛通汴司为都提举汴河堤岸司”[27]。即朝廷将都大提举导洛通汴司废除,其职责归于都提举汴河堤岸司掌管。

   很显然,此时其管辖的范围包括竣工后的导洛通汴工程。元丰八年(1085)五月庚子,“诏提举汴河堤岸司隶都水监”[28]。此前朝廷一直“专置堤岸司”[2]管理汴河事宜,至此开始正式隶属于都水监。而朝廷对其在汴河的管理职责也有所缩减和限制。如元丰八年(1085)九月乙未,“汴河堤岸司所管房廊、水磨、茶场”[30],“并拨隶户部左曹”,“所有水磨、茶场,乞令左曹疾速措置经久利害以闻”[30]。此后汴河堤岸司专门管理汴河河道相关事宜为其主要职责。如绍圣四年(1097)十二月壬寅,“京城内汴河两岸,各留一丈五尺为堤面,官私不得侵占。承告侵占京城内堤岸者,检定送开封府,其赏钱乞先以杂收钱代支,却于犯人理还。京城内汴河堤岸人户,辄有侵占者,许人经都提举汴河堤岸司告”[32]。即随着汴京城市规模的进一步扩大,汴河两岸市民侵堤问题日益凸显,朝廷对汴河堤面的宽度作出规定,堤面一丈五尺之内不准官私侵占,汴河堤岸司对其负有重要管理责任。其后汴河堤岸司经历短暂罢除后复置,元符元年(1098)四月辛丑,工部言:“请复置都提举汴河堤岸司,乞应缘河事经画奏请等事。”[33]进入南宋以后与都水监一并被朝廷废除。

   元丰二年(1079)三月庚寅,“诏入内东头供奉官宋用臣都大提举导洛通汴”[34],宋用臣即主政导洛通汴司。元丰二年(1079)六月甲寅,提举导洛通汴司言:“清汴成,四月甲子起役,六月戊申毕工,凡四十五日。”[35]其后朝廷又下诏,令宋用臣继续留任导洛通汴司一年,继续管理导洛通汴的具体事宜:“诏应导洛通汴事,令宋用臣管勾一年,如洛水通快,委范子渊闭黄水口,其沿汴淤田,既非浊水,可并闭塞,并水东下,接应江、淮漕运。”[36]不久汴口的黄河水得以闭断,导洛通汴工程步入正常运转。元丰三年(1080)五月甲申,“诏改都大提举导洛通汴司为都提举汴河堤岸司”[27]。导洛通汴司被朝廷废除,汴河管理职责归属于堤岸司,统归中央水政部门都水监管辖。

  

   二、北宋基层河道管理机构长官的治水实践

  

   北宋基层河道管理机构的长官群体在河道管理的具体实践中发挥了重要的作用,其出身不尽相同,仕途各有差异,在基层担任水官期间的水利治绩,是值得考察的重要问题,经笔者统计,北宋共有20名曾担任过基层河道管理机构长官的水官,见下表:

   表1 北宋基层河道管理机构长官统计表     

  

   以上统计表中,仁宗时期的水官以李仲昌为代表,神宗时期以程昉、范子渊、宋用臣为代表,哲宗时期以吴安持、李伟、曾孝广、范子奇为代表,其余水官虽在黄河、汴河的治理中也各有地位,但并无特别的治水实践,因此笔者将以上述各时期代表性人物为中心展开探讨。

仁宗朝是入宋以后黄河河患泛滥最为严重的时期。皇二年(1050)七月辛酉,“河复决大名府馆陶县之郭固。四年正月乙亥,塞郭固而河势犹壅,议者请开六塔以披其势”[12]。所谓开六塔河实际上即是开挖减水河,提出此条治河之策的是李仲昌。李仲昌“锐于进取,尝献计修六塔河”[39]。朝中对开修六塔河之事意见不一,如欧阳修等认为:“今河渠司李仲昌议欲纳水入六塔河,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:社会科学辑刊 Social Science Journal 2019年06期
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