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刘守英等:“以地谋发展”模式的衰竭

——基于门槛回归模型的实证研究

更新时间:2020-06-25 00:34:55
作者: 刘守英 (进入专栏)   王志锋   张维凡   熊雪锋  

   20世纪90年代以来,地方政府利用土地制度的独特安排主导经济发展,一方面低价出让工业土地招商引资推进工业化,另一方面通过高价出让商住用地及土地抵押获取资金建设城市基础设施促进城市化,土地推动的快速结构变迁创造了中国的增长奇迹。但是,随着中国经济发展阶段转换以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积,以土地推动发展的效力减退、不可持续性显现。本文通过门槛回归研究表明,土地对经济的贡献存在“倒U”型的门槛特征,经济转型期土地对经济增长的发动机功能已经枯竭,不同地区存在的问题程度不一。在东部地区,过度的土地依赖导致了风险增加和低质量招商引资等问题,已对地方经济发展产生负面影响。而中西部地区复制东部地区的“以地谋发展”模式一直绩效不佳。

  

   自20世纪90年代中期始,随着分税制实施带来地方政府谋发展方式的改变(周飞舟,2009;刘卓珺、于长革,2010;罗必良,2010),以及土地管理制度变革带来农村集体建设用地市场关闭和地方政府对土地转用市场的垄断,土地在地方经济发展中扮演越来越重要角色。在现行土地制度下,地方政府通过垄断和控制土地供应,一方面低价出让工业用地,建设工业园区来吸引企业入驻推动工业化;另一方面通过高价出让商住用地以及以地抵押融资获取城市发展建设所需资金助推城市化,土地成为地方政府主导经济发展的重要工具(蒋省三等,2007;陶然等,2009;王媛、杨广亮,2016)。这种独特的“以地谋发展”模式,使中国成为过去30年间世界上经济发展最快的国家(刘守英,2012)。

   随着中国经济发展阶段转换以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积,以土地推动发展的效力减退、运行风险加大、不可持续性显现。中国的GDP增速从2008年起逐年下滑,经济发展阶段从高速增长转向中高速增长,经济结构正在发生重大变化,土地的供需状况和功能也在发生改变。但是,有的研究仍在着力于解释和肯定这套发展模式的合理性(赵燕菁,2014),尽管有研究注意到土地运行带来的地方政府债务风险和金融风险(范子英,2015;柴铎等,2018),对于地方政府“以地谋发展”模式是否可持续以及继续沿用这一模式谋发展的风险的研究还很鲜见。本文利用全国259个地级城市面板数据和门槛模型,从以地保增长、以地工业化、以地城市化3个方面检验了“以地谋发展”模式在当前中国经济下行阶段的不可持续性,这对地方政府如何在中国经济转型期更好地发展地方经济,以及未来的地方政府城市治理模式转型,有一定的借鉴意义。本文的结构如下:首先给出了经济发展阶段转换后“以地谋发展”模式不可持续的典型化事实,在此基础上提出“以地谋发展”模式衰竭的两个假说;接着通过门槛回归实证模型检验了“以地谋发展”模式在经济增长、工业化、城市化的门槛值,证明了“以地谋发展”模式的衰竭,在中西部地区表现尤为明显;最后是结论与政策含义。

  

  

   “以地谋发展”模式的衰竭:特征与假说

  

   (一)“以地谋发展”模式的特征

   后发国家经济发展的起飞阶段都面临资本不足的制约问题。与其他经济体不同的是,中国独特的土地制度结构与变迁为经济发展创造了巨额的资本来源(刘守英,2012)。地方政府以土地作为工具主导和推动经济发展,形成“以地谋发展”模式。“以地谋发展”模式具有以下主要特征:

   一是地方政府通过强制土地征收和独家土地出让,以土地的宽供应保证地方经济增长。中国之所以能在土地资源禀赋比其他经济体更为稀缺的制约下依靠土地促进地方工业化和城市化,得益于独特的土地制度,其核心安排是强制低成本的征地制度和政府垄断的国有土地有偿出让制度(刘守英,2012)。地方政府一方面利用所掌控的土地征用权,以该幅土地6~10年的收益为补偿标准支付被征地农民安置补偿,另一方面通过对土地一级市场的垄断权力和建设用地的独家供应权,以远低于市场价格提供土地给企业用于工业建设,以高价提供商住用地获取巨额土地出让金,对推动中国快速工业化城市化阶段的经济发展起到了至关重要的作用。在强制性低价征收权和排他性土地供应权下,地方政府得以利用土地作为发动经济增长和结构转变的工具,以土地的宽供应保证地方GDP 的高增长(杜雪君等,2009)。2004~2018 年,全国城市建设用地面积由30781.28 平方公里增加到56075.9 平方公里,增加了25294.62 公顷,增幅为82.18%,年均增长1806.76 平方公里。与此同时,中国建成区面积也以年均增加2003.53 平方公里的速度由30406.19 平方公里扩增到58455.66平方公里①。

   二是地方政府大量低价供地,以园区建设吸引企业入驻,促进地方工业化。在地区竞争和锦标竞赛驱使下,地方政府纷纷压低工业地价,不惜以远低于土地征收成本、甚至“零地价”出让,通过大量的招商引资加快地方工业化进程(杨其静等,2014),对地方政府而言,土地成为地方政府招商引资和推动地方固定资产投资的重要工具(刘守英,2014;王岳龙、邹秀清,2016)。对企业而言,低地价不仅使企业一次性预付的资本额减低,缓解了企业创办期流动性资金的约束,而且企业通过协议出让获得的工业用地成为其资产,还可以通过工业用地抵押向银行贷款为企业发展进行融资(李力行等,2016)。低价工业用地出让不仅会吸引资本进入,带动产业发展,同时由于就业的增加和地区经济发展,也会带动居住用地和商业用地需求量的增加,为地方政府创造更多土地财政收入。

   三是地方政府通过土地出让以地生财和土地抵押融资从事城市基础设施建设,推动城市化。园区工业化虽然对地方GDP 的贡献巨大,但分税制后特别是2002年所得税改革导致地方政府原有体制下从企业获得的大量税收上缴中央,剩余的财政收入只能维持地方机构日常运转,用于城市基础设施和工业园区建设的资金捉襟见肘(曹广忠等,2009;汤玉刚、陈强,2012;石敏俊等,2017),地方政府转向通过城市发展增加地方可支配的土地出让收入和相关税收。在地方政府竞争中,城市环境和园区基础设施质量也成为吸引投资和人才流入的重要因素(金戈,2012)。随着经营性用地“招拍挂”出让制度确立和住房商品化改革,土地作为资产的属性日益显化,通过土地资本化获取资金投入城市基础设施和工业园区建设逐渐成了“以地谋发展”模式的重要一环(Peterson and Kaganova,2010;He et al.,2016)。地方工业发展带动了商业用地和居住用地的增值,地方政府从商住用地出让获得大量土地出让金收入用于城市建设(雷潇雨、龚六堂,2014)。除土地出让收入外,以地方融资平台为主体的土地抵押融资也成为城市基础设施和工业园区建设资金的重要来源,地方政府以土地作抵押向银行贷款和以储备用地作为担保获取用于城市发展建设的资金(陈志勇、陈莉莉,2010;葛扬、岑树田,2017),土地金融成为地方政府进行城市基础设施及工业园区建设的主要资金来源。

   因此,在“以地谋发展”模式中,地方政府在整体上以土地宽供应促进经济增长,同时,低价出让工业用地发展地区工业,通过地区的经济增长带动商住用地价值增值,地方政府在获取土地出让收入后又进一步投入城市基础设施和工业园区建设,在提升城市化水平的同时推动地方工业和经济发展。

   (二)“以地谋发展”模式的衰竭:典型化事实

   不可否认的是,地方政府“以地谋发展”模式在中国经济发展的早期阶段对地方经济发展起到了巨大的推动作用,但是对土地的粗放利用和过度依赖也积累了许多问题。随着中国经济进入“新常态”,该模式中的许多问题日渐凸显,“以地谋发展”模式已经衰竭。

   1. 土地的发动机功能减弱,对地方经济的拉动作用降低

   在过去40年间,中国不仅依赖土地的宽供应作为发动机的功能,拉动着经济高速增长,而且利用土地供应开关调控经济节奏,经济过热时收紧土地供应,经济过冷时放开土地供应。但是,一个显然的事实是,土地发动机的功能在2010以后开始效力减退。如图1所示,2010年开始,中国经济增长开始减速,应对的策略之一也采取了放宽土地的供应,2008~2013年期间,年均建设用地供应量达到51.4万公顷。尽管如此,中国GDP增速没有回到曾经的高增长,还是一路下滑,GDP 增长率年均下降0.93%;建设用地供应也出现历史性峰值,到2014时,建设用地供应量比上一年减少9.08万公顷,之后的情形是,经济增长阶段转换和转型加快,经济增长维持在2013~2017年的年均7.1%的中高速水平,全国的土地供应量却在2013年后逐年下减少。这预示着,随着经济发展阶段转换,依靠土地宽供应拉动经济增长的模式已发生历史性转换。这一阶段土地对经济增长的影响表现为:放地拉增长→经济增速先增加后下降→继续放地拉增长→经济增速继续下行→土地需求量也随之下降,土地发动机功能不再。

  

   土地对经济影响的减弱还反映在区域土地指标分配和使用上。为了保增长与保耕地,国家实行建设用地指标差异性供应。2011年前,为了保障东部沿海地区②的经济率先增长,每年的建设用地指标优先保证这些省份的使用,1998~2011年,东部省份建设用地指标平均每年占全国新增指标的55%~65%。从2011年开始,国家土地供应政策发生变化,东部地区主要以存量利用为主,新增指标向中西部地区倾斜,新增指标投放到中西部地区的量平均每年增加20%左右。在高增长年代,尽管国家的土地供应政策一直在向东部倾斜,但受年度供地指标约束,许多省份特别是东部沿海各省都存在供地指标不够用的情况。2011年原国土资源部的调研报告披露,31个省份普遍反映土地供应的计划指标严重不足,当年供地指标只能满足大多数省份需求总量的1/3。但是,随着经济增速的下滑,2013 年后多地开始出现土地指标供不出去的现象,2016 年上半年全国供地指标完成率不足35%。指标使用的差异在区域间的分化尤其明显,中西部地区部分城市甚至存在零供应、零成交的现象,这不仅表明建设用地指标约束对地方经济的影响减弱,也意味着土地作为发动机的功能的减弱,地方经济发展对土地的需求减弱,土地对经济的拉动作用降低。

   2. 低价供地工业化方式问题凸显

   中国之所以成为世界制造工厂,地方政府低价大面积供应工业用地是重要制度支撑。在中国工业化的起步阶段,以东部地区为主的地方政府通过低工业用地价格,吸引了大量高消耗、高污染的低端制造业,这的确对中国的工业化进程起到了非常大的推动作用。

   地方政府一直致力于以低地价的招商引资发展工业化,尽管总的工业增加值依然在逐年增加,但工业增加值的增长率已经开始下降。更严重的是,单位工业用地产出的增长率下降更为明显。从2011 年开始,单位工业用地工业产出的增长率便逐步下降,从2013年以后下降更为明显,东部地区的单位工业用地产出增长率从2011 年的14.3%降至2017 年的-0.17%,中西部地区的单位工业用地产出增长率从2011年的20.6%下降到2017年的-0.39%。

近几年工业增加值增长率开始逐渐下降,主要是因为中国生产要素成本上升。虽然政府以财力补贴支撑的工业用地价格没有明显上升,但是,劳动力成本大幅上升,这在东部地区表现得尤为明显。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《管理世界》2020年第6期
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