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贾康 吴园林:复合单一制下的财政分权格局:对当代中国隐性财政宪法的考察与展望

更新时间:2020-06-24 23:17:40
作者: 贾康 (进入专栏)   吴园林  

  

   内容提要:提出“复合单一制”概念,旨在对我国国家结构形式作出更恰如其分、更深刻的界定。在“一”与“多”的对立统一中,复合单一制要求并赋予财政分权格局更多制度弹性。复合单一制下的财政分权,实际上是对当代中国隐性财政宪法的一种集中表达,突出体现我国现代财政制度的特色与相关功能。复合单一制与财政分权格局的关系有机统一,前者是后者形塑的时代与国情环境条件,决定着当代中国财政体制的基本格局,后者丰富了国家结构形式的制度内涵,贯彻了前者的实践可能性与可持续性,这一隐性财政宪法逐渐走向成文化、体系化和制度化,是中国现代财政制度建设的基本趋势,服务于全面依法治国和我国国家治理体系和治理能力现代化。

   关键词:复合单一制;隐性财政宪法;财政分权格局;现代财政制度;财政立宪 

   作者简介:贾康,华夏新供给经济学研究院院长,中国财政科学研究院研究员;吴园林,法学博士,中国财政科学研究院博士后

  

  

引言

   如果用一个词能高度概括当代中国财政运行如何对接“现代财政制度”与“现代国家治理”的问题,那么“财政宪法”应是较为适当的概念。学界对财政宪法包含的财政规则,必然具有以下三个基本特性:(1)在财政领域中居于最根本、最重要之政治地位。财政宪法的重要性是透过其所汇聚的各种规则来体现的公权(由政权确立而伴随的“以政控财,以财行政”的公共事务管理、公共资源配置权)的合法性与基准性。一般来说,这些规则在财政分配领域中具有宪则或准宪则地位。凭借这种至上的地位而决定财政体制的基本架构,进而税收、预算、公债等制度的塑造,必然以财政宪法作为基本准则而成为其正当性、合法性、有效性审查的依归。(2)是正式规则与非正式规则的有机集合体。正式规则的效力源自国家强制力,而非正式规则的效力源自社会成员的信守。前者为位阶有序之规范,而后者表现为约定俗成之惯例或权威学说。(3)规则的形式多元。这些财政规则不仅种类多元,形式亦多元。举凡法律规范、政策规章、法律解释等都可以作为其渊源和组成部分。

   财政宪法概念既具有理论指导意义,又具有实践总结意义。对这一概念的探索横跨财政学与宪法学两个领域,将财政运行提升到“全面依法治国”的国家治理层面,打破学科研究的壁垒,总结我国财政运行的实践经验,以求更清晰地展示我国财政治理的基本框架与脉络,因而本文的研究必然是务实而前瞻的。尽管在表面形式上,我国现行法律体系中并无成文的财政宪法,然而,这并不意味着当代中国财政运行无章可循。已有的各类现行财政法规、制度条例、“红头文件”等“显性规则”,以及一些看似约定俗成之“隐性规则”,皆有可能成为我国财政实践中潜在的“隐性财政宪法”的构成内容。总体来看,1994年分税制改革后二十多年较平稳运行的财政分税制的调整与演进历程表明,这一整套观念与规则合成的“隐性财政宪法”是符合我国基本国情和现代化大方向要求的,并且处于不断的动态优化之中。正如有论者指出,迄今的中国财税体制改革实践之所以总体是成功的,从根本上来说,是扎根于中国国情土壤,深刻认知并遵从财税体制运行客观规律,谋划并推进改革的。

   新中国成立七十年来,在经历从计划经济时代、双轨制经济时代和市场经济时代的演进中,财政体制形态也从“统收统支”、“行政性分权”向“经济性分权”转变。在这一转型过程中,国家政权结构形式与财政体制在各自演进的同时相互影响,共同形塑了当代中国隐性财政宪法:“复合单一制下的财政分权格局”可作为其集中表达。值得强调的是,此处的“复合单一制”是对我国国家结构形式“单一制”的再界定,而“财政分权格局”则意指分税制改革以来形成的与过去“行政性分权”已迥然不同的分税分级财政形态。如果将“财政联邦制”视为联邦制国家的一般财政宪法观,那么我国的财政宪法则可以认为是对“财政联邦制”有所借鉴而以“复合单一制下的财政分权格局”来表达。尽管作为一个整体概念略显冗长,并且整体尚处于隐性状态,制度规则也仍在演变,但其又确为我国当代财政观念体系和规则集合的真实写照。

   面对当代中国财政运行实践,这一概念能够使我们注意认识和解释以下问题:(1)为何单一制政治集权的中国会形成财政分权的这种“个性化”(characteristic)格局?(2)我国国家结构形式与财政体制构成当代中国隐性财政宪法内涵的“合理性”与其可持续性如何?(3)当代中国隐性财政宪法如何在实践中走向更为规范的“显性”状态,或当代中国隐性财政宪法的发展趋势将会如何?

   集权与分权作为两种描绘、剖析财政体制基本形态特征的概念,在国家治理上并无绝对的优劣之分。从全世界范围来看,联邦制国家较侧重于财政分权,而单一制国家较强调财政集权,不过仅由此而断言式认识财政体制形态与现代国家结构形式之间的关联,则失之于表面化。奥茨教授(2005)在对当代财政联邦制进行述评时已指出分权与集权的相互融合之势。借鉴这种相互融合之势,可让我们对当代中国财政体制及其运行的观察更为“中庸”而且力求作出深刻的分析。此处,我们可以得出的初步结论是:复合单一制可更为精准地对于中国的国家结构形式给出界说,分税制改革与我国以这一国家结构形式构建社会主义市场经济,存在深度契合关系并相互影响,复合单一制下的财政分权格局,可被视为当代中国隐性财政宪法的集中表达。这一观念与规则体系逐步迈向显性与规范的过程,应作为对我国“现代财政制度”服务于国家治理优化之理性前瞻。

  

一、复合单一制的概念界定

   单一制作为我国国家结构形式,这一共识已得到普遍认可。但事实上,当代中国国家结构形式,既不同于联邦制,也与传统的单一制有诸多不同。从新中国七十年国家建设的历程来看,《共同纲领》以来的历部宪法所塑造的国家结构形式更宜被界定为“复合单一制”(Compound Unitary System)。这一界定既表明了我国国家结构形式的“底色”,又表现了国家结构形式的“特色”。单一(表现为“大一统”的政治价值取向)是我国国家结构形式的本质特征,但值得强调的是,复合赋予了单一制国家结构形式更多的“多样性”特色,表现为国家治理的制度弹性。正如法国安德烈·鲁教授(2003)所言:如果说单一制曾经长期是一致性的同义语,那么今天的单一性已经容纳多样性了……多样性远没有对单一性构成威胁,它因此能够表现为维持单一性的一种条件。[3]国家结构形式本身所具有的制度弹性对缩减地区差异、阶层对立和族群隔离等治理目标是必要的。综合地看,我国国家结构形式至少受到三个方面重要因素的影响:

   (一)复杂多元的行政区划

   这一因素的存在既是历史的,也是现代的。在现行宪法序言中,“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。这一表述是对我国国家结构形式的一个基本定性。在宪法序言、第三十条、第三十一条中,当代中国行政建制得以确立。正如有论者指出,鲜明的政治性、相对的稳定性和历史的承袭性是我国行政建制的三大典型特征。尽管维持了“统一”多民族国家的基本格局,但行政建制明显体现出复合单元的特色。以行政区划为例,在省级单位中,除省、自治区、直辖市、特别行政区之外,还包括实为“副省级”区域的深圳特区、以及尚未纳入统一治理的台湾省。在市级单位中,除了设区的市、自治州之外,还包括不设区的市(如东莞)。而县级单位中,包括了县、自治县、旗、自治旗,以及县级市等多种形式。在乡级单位中,包括了乡、民族乡和镇等行政建制单位。这种多元的行政区划固然增加了国家治理与财政治理的复杂性,但也赋予“中国之治”以较强的国别特色。正如《诗经》所言:秉国之钧,四方是维。[4]基于行政区划的多样性而采取差异化的治理体制,兼顾了我国治理体系和治理能力匹配中的制度弹性,为实现中国之治创造了条件。“条条”系统和“块块”系统的多样化交叉,形成错落有序的多层级治理体系。看似杂乱,实则有序;看似单一,实则多元。这种复合单一制的界定暗合国家结构形式的辩证逻辑,展现了统一的多民族国家应对超大型国家治理转型难题的能力。

   (二)多民族的差序格局

   差序格局原为费孝通先生为研究我国传统人情社会关系格局之便所创设的术语。在《乡土中国》一书中,费老(1998)如此描述:如同水面上泛开的涟晕一般,由自己延伸开去,一圈一圈,按离自己距离远近来划分亲疏。[5]“差序格局”同样可以化用于描述我国的民族构成,意指中国“悠久的历史传统、多元复杂的族群和错落有致的政治层级”。[6]我国的民族关系的确比诸多西方国家复杂得多,因为我国民族关系与行政区划是结合在一起的,民族分布呈现出“大杂居、小聚居”的特色,这是我国民族空间分布的基本情形。费孝通先生在1989年进一步拓展了对民族关系的研究,提出了“中华民族多元一体”的重要论断。该论断认为,中华民族之主流“是由许许多多分散存在的民族单位,经过接触、混杂、联结和融合,同时也有分散和消亡,形成一个你来我去、我来你去,我中有你、你中有我,而又各具个性的多元统一体”。[7]民族是现代国家的构成要素之一,民族区域自治制度是国家治理的创造之举,在地方层面,将民族自治与区域自治相结合,将生产建设与边疆保卫相结合,是现代国家治理必须考虑的多元民族关系融合的“中国式解决方案”,已成为我国现代国家建设的根本,也是当前国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

   (三)大一统的历史观

中西治道各异而各有其渊源。[8]自秦汉以降,经由政治儒学而将儒家大一统思想改造为王朝政治意识形态。秦汉之际,围绕国家治理而产生了“封建制”与“郡县制”之争,大致以唐朝柳宗元的《封建论》终结了这一论争。自此之后,郡县制彻底取代封建制而成为国家治理的基本方略。换而言之,在郡县制内在的集权策略与封建制内在的分权策略相比,历代王朝最终选择了集权作为治国理政主导之策。虽然后世学者顾炎武、王夫之等提出过“寓封建于郡县”的高明设想,以求拯救末世之局,但在“三千年未有之大变局”面前,仍无力回应民族国家如何因应国家治理的时代需求。具体而言,在现代世界体系中,尚没有任何一个国家比我国民族更复杂、历史更悠久、所涉区域更辽阔。就此而言,现代民族国家的兴起必然需要与本民族历史文化传统相符的国家结构形式,统一的多民族国家正是思考我国现代国家治理的起点。地域、族群和文化上的差异,并不必然为统一多民族国家的现实所吸纳消化。这种差异的影响具有两面性。从积极的一面来看,它构成了多民族国家的多样化特色,是其“在长期的历史生活中的标志性特征”;[9]就消极的一面来看,差异的存在构成了根本性的挑战,如何让这种差异为多民族国家的统一和繁荣奠基,而不会成为分裂与衰败的渊薮,这是治国理政的首要难题。在创新国家治理的过程中,复合单一制概念的提炼,有助于更恰如其分地认知和更富于建设性地解决这一难题。在财政治理上,复合单一制可包容性地将财政分权的因素注入财政集权体制而激活其潜力。正如有不少中外论者指出的,旨在激励地方发展经济的渐进分权和市场化改革,使我国的财政体制具备了“财政联邦主义”的特征。笔者曾指出:“fiscal federalism”通常被直译为“财政联邦主义”,其与政权概念的“联邦制”并无“充分必要”式的联系,在财政体制上,是比喻性和技术性的用语。[10]通过在现行央地财政关系中借鉴财政联邦制的优长,(点击此处阅读下一页)

本文责编:sunxuqian
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