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程雪阳:重建财产权:我国土地制度改革的基本经验与方向

更新时间:2020-06-23 10:29:44
作者: 程雪阳  
只有认识到这一点,我们才能理解国内外的金融机构为何敢于(并乐于)接受地方政府、土地开发商、普通工商业企业以及购房者,以国有建设用地使用权及其地上附着物为抵押的贷款申请,也才能够理解为何“土地融资—城市基础设施投资间正反馈关系为核心的中国式城市建设投融资模式”在1988年宪法和法律修改之前无法产生。

   在我们看来,改革开放以后我国土地制度改革最为基本的经验,其实就隐藏在1988年通过的宪法第一修正案和第二修正案之中。因为正是这两项作为“孪生条款”的宪法修正案,不仅为私营经营在中国的发展提供了法律空间和物理空间,而且还通过私营经济产权制度和土地使用权(财产权)制度的建立,为改革开放后我国各类经济建设和城市化的迅速发展奠定了最为坚实的法律基础。就像英国学者安德罗·林科雷特(Andro Linklater)所说的那样,“使每个人都能保有各自的劳动果实,这样就能对各种产业给予最大且最有效的奖励。”[18]也正是因为洞察到这一点,中共中央和国务院在2016年做出了“产权制度是社会主义市场经济的基石,保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心,经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础”这一重要论断。[19]

   综上,我国过去四十余年快速的城市化、工业化和信息化所取得的伟大成就,并不是现代经济学和法学理论无法解释的“特例”,也没有推翻现代经济学关于“产权和强力有力的产权保护为投资提供信心,为经济发展提供信用”的基本框架。因此,我们可以将我国改革开放四十余年土地制度改革的基本经验可以总结为“在坚持社会主义公有制的基础上,重建了土地财产权制度”。当然,20世纪90年代以后所建立的“以国家垄断土地一级市场和土地低征高卖”为核心的土地管理模式,确实对经济的发展起到了极为重要的推动作用。但这种“重要的推动作用”并非一些论者所说的“中国城市伟大成就背后的真正秘密”,因为其只是为市场高效提供了具有长期且稳定产权的建设用地,而不是为市场的扩展和经济的发展提供了“土地财产权”这一基础性制度。另外,“任何体制,必要也罢,应该也罢,好与不好也罢,一概不可能免费运行……好的东西,要是耗费的运行成本过大,甚至大过其带来的收益,再好也要收场。”[20]上述土地管理模式在取得巨大成就的同时,付出了巨大的管制成本(包括寻租成本,内部性成本,信息成本、执行成本等),也带来了城市摊大饼发展,政府征收权力不受控制,以及国家经济的发展被房地产业“绑架”等诸多问题,而这些问题不仅导致了大量土地和空间资源的低效利用和浪费,而且严重损害了政府形象,积累了严重的经济风险,导致了地域性和结构性的城乡贫富分化以及农村的普遍衰败和贫困,妨碍了国家治理体系和治理能力现代化的实现。[21]

   请注意,上述论证并不意味着我国改革开放四十年的土地制度改革毫无特色可言。事实上,如果人们不带着有色眼镜来观察中国土地制度的改革与发展,那么就可以发现,“以渐进的方法引入竞争机制,并且逐步健全适合国情的产权制度、信用制度,是中国的独特之处”。[22]中国土地制度改革的成功经验表明,即使土地公有制保持不变,只要认真对待财产权的层次性,建立长期、稳定且可靠的土地使用权制度,市场经济制度同样可以建立,经济同样可以得到快速发展。那种认为“惟有土地私有制才能发展市场经济”的认识,要么是一种教条主义的认识,要么只是意识形态的傲慢与偏见。[23]

  

   三、重建土地财产权的观念和制度障碍

   “摸着石头过河式”的改革不会是完美的。虽然“重建土地财产权”构成了我国土地制度改革的基本经验,但在2019年8月《土地管理法》修正之前,真正能够被称为是“长期、稳定且可靠土地财产权”只有“国有建设用地使用权”这一种类型。因此,就整个土地制度而言,“重建土地财产权”这一基本经验在过去四十余年间的适用领域是非常狭窄的,且主要集中在城市区域。[24]

   2019年8月《土地管理法》修正之后,“集体经营性建设用地使用权”也正在演变成为一种“长期、稳定且可靠的土地财产权”。因为根据该法的规定,土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。[25]虽然上述新规则能否顺利有效实施还有待进一步观察,但可以确定的是,我国过去四十余年在土地制度改革领域所取得的基本经验已经在集体经营性建设用地领域得以应用,因为根据该法的规定,集体经营性建设用地使用权已经被承认是一项真正独立的财产权。[26]

   然而,对个体农民和农民家庭影响最大的宅基地和承包地领域,“重建财产权制度”这一基本经验的扩展和应用则困难重重、步履维艰。就宅基地使用权而言,虽然2007年通过的《物权法》第十三章明确将这一项权利列为一种独立的“用益物权”,但根据该法第152条的规定,宅基地使用权人能够享有的只是无期限地占有和使用宅基地(包括利用该土地建造住宅及其附属设施)的权利,其他用益物权所具有的收益和部分处分权(比如国有建设用地使用权所享有的转让、互换、出资、赠与、继承、抵押等权利),[27]宅基地使用权人基本上并不享有(在本集体内部进行互换除外)。[28]在确立“宅基地使用权作为一项稳定的财产权”的道路上,2019年修正的《土地管理法》迈出了重要一步,其第62条第6款新增的“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”规定表明,法律开始承认宅基地使用权人拥有除占有和使用以外的其他用益物权,但这种承认是以一种极其隐晦的方式被包含在“有偿退出”这一表述之中,[29]而且还被套上了“进城落户的农村村民的宅基地”这一违反宪法平等原则的限制性条件。[30]另外,即使该法修正通过之后,作为用益物权的宅基地使用权也并不稳定和可靠,因为农村集体经济组织可以依照该法第63条第1款第3项关于“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的,村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权”的规定,以农村集体经济组织成员“户籍、婚姻状态后变化已停止使用土地”为由,无偿收回后者享有的该项权利以及相应的宅基地。

   在农村土地承包领域,财产权制度的拓展则处在“集体经营性建设用地”和“宅基地”的中间状态。自2002年《农村土地承包法》颁布伊始,通过家庭承包取得的土地承包经营权就包括了在相当长的时间内(30-70年)“使用、收益和流转土地承包经营权的权利”,[31]而且该法以及2007年颁布的《物权法》明确规定,除了抵押权外,这里的“流转”包括“转包、出租、互换、转让或者其他方式”等多种财产权行使方式。[32]仅从这些规定来看,土地承包经营权在《物权法》实施之后似乎就可以定位为一项“虽有残缺但稳定的财产权”。但这样的观察结果过于乐观,因为2002年的《农村土地承包法》同时还建立了如下特别规则:(1)承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地;(2)妇女结婚,在新居住地取得承包地的,发包方有权无偿收回其原承包地;(3)因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整承包地的,可以经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。[33]根据这些规则,土地承包经营权人一旦户籍或婚姻状态发生变化,其所享有的这种用益物权就会面临被基层群众自治组织取消的危险。

   可喜的是,2018年12月修正通过的《农村土地承包法》部分修正上述特别规则。其要求:(1)保护进城农户的土地承包经营权。禁止任何组织和个人以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件(第27条第2款);(2)耕地承包期届满后再延长三十年,草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长(第21条第2款);(3)按照“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”的思路,将承包地的权利体系从“集体土地所有权-土地承包经营权”发展为“集体土地所有权-土地承包经营权-土地经营权”,并赋予了土地经营权人以担保融资权以及再次在农用地市场进行流转的权利。[34]以上规则改变之后,作为用益物权人的农户以及作为次级用益物

   权人的土地经营权人各自的财产权得以确立或进一步巩固,[35]同时大规模的现代化农业投资和生产也因为拥有了财产权制度的保障得以顺利推行。不过,就此得出结论说“土地承包经营权”已经成长为一种“独立、稳定且可靠的财产权”依然过于乐观,因为无论是在理论研究中,还是在现实社会中,许多人都持有如下见解,即“土地承包经营权30年不动”制度过于强化了土地的稳定性,忽略了农村人口的动态变化,背离了农民朴素的公平观,会给社会稳定、经济发展和构建和谐社会带来诸多不利影响,因此要求法律承认并支持基层群众自治组织或集体经济组织动用“民主多数决”机制对现存的(部分)土地承包经营权进行“三年一小调、五年一大调”,从而解决农业人口变化与集体土地占有不均之间的矛盾。[36]

   在《农村土地承包法》修改的过程中,上述意见一度被写入草案。比如,全国人大农业与农村委员会2017年11月起草的《农村土地承包法修正案(草案)》第27条第2款曾经规定,“承包期内,因特殊情形矛盾突出,需要对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整的,必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。具体由省、自治区、直辖市制定地方性法规规定。”全国人大农业与农村委员会对此的解释是“因各种特殊情形造成人地矛盾突出”“各地情况差异较大”,因此建议授权地方根据“大稳定、小调整”的原则来自行处理。[37]但具体负责进行草案合宪性和合法性审查工作的全国人大宪法与法律委员会以及立法审议机关最终抵制了这些意见,该委员会认为,“承包地调整问题政策性很强,多年来,中央在承包地调整问题上的政策没有变化,不久前印发的中央文件对有关精神再次作了强调。因此,建议本次修法对现行法律有关调整承包地的规定不作修改,维持现有规定不变。”[38]全国人大常委会最终支持了宪法与法律委员会的意见,最终通过的文本中,原法第27条第2款规定的内容没有变化,只是序号调整为第28条第2款。不过,这部法律中的“民主多数决”调整机制依然在妥协中保留了下来。

  

   四、土地制度改革基本经验适用范围的拓展

虽然中共中央在2013年的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出了要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的目标,但《土地管理法》和《农村土地承包法》修改的结果表明,中国过去四十余年间在土地制度改革领域所取得的“重建土地财产权”基本经验,并没有被全面充分地落实到现行法律体系之中。很多观察家对此表示迷惑不解,并藉此批评上述法律修改没有完成“土地制度供给侧改革”的任务。然而,法律规则只是理论和观念在制度层面的映射。“重建土地财产权”这一基本经验之所以在宅基地和承包地领域难以拓展和应用,最为重要的原因不是因为既有的利益格局难以调整,而是因为许多人坚持认为宅基地使用权和土地承包经营权属于“社会保障或社会福利制度”而不是“财产权”的组成部分。[39]也正是基于这种观念和理论主张,有论者主张应继续坚持从集体层面无偿分配承包地和宅基地的规则,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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