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李楯:我们该怎样应对突发事件——与陈国强院士等商榷

更新时间:2020-06-23 00:02:45
作者: 李楯 (进入专栏)  
提供咨询问题及与咨询事项相关资料,专家可就自己的主张提交书面的简单陈述。(2)按预先确定的学科分类规则,从专家库中按比例随机选取不同学科的专家。(3)在随机选取的专家之外,咨询主持者可再挑选不超过随机选取专家人数1/5的特选专家参与咨询。(4)未被随机选取或特选的专家,持有与随机选取或特选专家不同的主张,自己提出要求参与咨询的,应准予参加。第五,咨询会议,每次所请专家应在7~12人之间,最多不超过25人。需要听取更多专家主张和建议的,应分多次会议进行。第六,咨询问题,在听取专家主张和建议时,应分问题依次进行:同专业的或专业较近的专家,先做陈述,专业较远的,后陈述;同专业的,专业资历较浅或年龄较小的,先陈述,资历较深或年龄较大的,后陈述。在专家第一轮陈述完毕后,咨询主持者可向专家提问,专家可就大家看法不一的问题,展开讨论。第七,专家除在会议上陈述自己的主张外,应于会后提交自书具名的书面意见。几个专家主张一致时,书面意见可委托一人书写,其他人具名。第八,所有专家意见与政府决策,同时向社会公开。专家意见的公开,按为决策者采纳的在先,未采纳的在后排序。公开的专家意见,包括专家署名。第九,就公共领域、公共事务中与自己专业相关问题,用一般人能听得懂的语言,为非本专业者(决策者及公众)做出解释,应视为专家的一种社会责任。

   此外,应对疫情政府决策听取专家意见时的类别不应是“医学专家”和“其他学科专家”,而应是“公共政策和公共管理专家”和“医学及其他学科专家”。这样很可能没有唯一正确的政策选择,但有多种相对可能是恰当的政策选择。理由有:一是以往咨询会议举办者任选专家,并选人起草专家意见,要其他专家签名,为决策提供建议的专家的主张和姓名都不公开。二是确有一些专家缺乏操守,在政府面前和在公众场合立场不一。三是专家不具有公职身份,只是发表自己的意见而无决定权,专家的错误的或者是不当的意见,不管是因认知、道德还是利益的原因,可以不追究法律上的责任,但却应负道义上的责任。因此,公开其意见和姓名是必要的。四是国务院《全面推进依法行政实施纲要》早有规定,“决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅”。专家,是掌握专门的知识、技能,并从相当长时间的专业经历中获得经验的人。对专家中的多数人而言,“专家”只是一种“职业”,而对专家中的部分人而言,“专家”还是一种职业伦理,甚至对专家中的部分人而言,“专家”还包括了他对自己专业或职业的兴趣和喜爱,也有一些“专家”,更包括了他的一种持守甚至是一种信仰。于是,在以“专家”为“职业”的人中,一些只服务于他就职的单位,另一些则对自己的专业或者职业有所敬畏,遵从自己专业或职业的行为规则和伦理要求。当然,还有一些视自己的专业或职业的行为规则和伦理要求为行为、言辞的最高准则,把专业的或职业的操守看得高于一切——这就是独立专家。正因如此,专家难在要有定力。专家,与学者不是一个概念,专家应该知道自己不知道什么,应该知道“治大国如烹小鲜”,知道“战战兢兢,如履薄冰”。

   由于专家视界的宏观、中观、微观的不同,视界与目标设定的单一与综合的不同;假设和预期的不同,所用范式与方法的不同,以及在选取应对策略时,对有效性及合法、合于伦理的考量的不同,都会导致专家的意见不一。“异议优先”,作为一种制度设置,是为了使决策者能更全面地听取意见,特别是听取反对意见。在法治国家中,决策者完全有权不采纳某种意见,但必须在决策前尽可能听取各种不同意见。面对现今摆在我们面前的诸多复杂问题及不同问题的缠裹,倾听不同意见,从辨识、比较中做出选择,不失为一个相对好的办法。

   (二)突发事件中的政府

   政府行动的出发点和落脚点在哪里?政府治理的能力如何提高?对此,陈院士等建议,“提高政府治理能力”;“要加强应急管理人才培养及救援队伍能力建设”;“建立一系列应急任务启动标准化流程,提高突发事件响应和处置能力”;“要着力提升各级政府治理能力特别是处理急难险重任务的整体能力”;“提升政府部门专业化程度和循证决策能力”。同时,“应强调疫情防控直接相关的卫生管理部门主要领导的专业化配备”;“应加强干部循证决策能力提升”;“应提高应对突发事件舆情能力”。此外,要有“科学合理的重构舆情引导理念和机制设计”;“充分发挥官方媒体在防范谣言中的权威作用, 发挥专业媒体在信息传播中的引导作用”;“正视和善用大众媒体在疫情防控中的宣传作用”;“建立科技辟谣信息系统常态化应对舆情危机”;“规范舆情产业机构健康有序发展,加快互联网立法进程, 使互联网治理步入正轨”。

   我认为,政府工作——这里特指“政府行政机关”工作,可分常态与应急两类。陈院士等只谈了“应急”,且所谈都在技术层面。政府工作的常态与应急互为关联。在常态与应急的背后,决定治理能力品性和治理行为方式的是政府行为目的。在政府行政机关职能部门工作中,除职能即“发言人”(或“公关”)外,应首先考虑的是部门设置所应承担的业务工作(本职工作),在完成业务工作上能使民众满意,就已经是通过自己的行为“引导”了舆情,无需在政府行为外再去刻意“引导”舆情,而完成业务工作不能使民众满意,舆情再怎么“引导”,作用也有限。基于以上两点,提升政府“治理能力”,先要明确政府行为目的,即要以“服务人民”“对人民负责”为第一要义,认识到无论职位高低,只是人民的公仆。舆情需要特别“引导”的,应是一些政府官员忘记了公仆身份,自以为是“主人”而为所欲为的情况。政府官员要认识到今天的政府是“法治政府”,作为官员必须“唯法律是从”。要警惕一种在计划经济体制时期形成的,已成定式的行为方式的影响;要高度警惕、认真清除计划经济体制时期留下的“体制机制弊端”,正如中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所规定,要“坚决破除各方面体制机制弊端”。

   讲到具体的治理能力,还要分清任职于政府职能部门的专家与专门机构的专家的不同,没有区分这种不同,正是影响在技术层面提升政府治理能力的原因之一。举例来说,医学院是高等职业教育机构(基础研究部分除外),医学院同一专业出身的人,任职于政府卫生行政管理机关与从业于医疗机构,需要有不同的“入职培训”。入职于政府卫生行政管理机关的,需要在医学之外的另一种专业的“再教育”,即“公共管理”等方面专业的“再教育”。政府卫生行政管理机关官员的工作不能使民众满意的部分,是因为他们中一些人是学医而不治病,缺少为人民服务理念,又不懂公共管理的人。改变这一现象,才能找到提升政府治理能力的正确路径,应对疫情,没有专门的“应急管理人才”,需要政府官员不断发现问题,予以回应。

   我的建议是,“确认政府对公民权利的积极责任”,“政府应为国民的公民性养成和人的品性提升提供良好的制度环境”。“在此基础上着重提升政府官员发现问题,予以回应的能力。”析言之:政府对国民获得相当生活水准、享受社会保障、健康、教育、工作等项权利负有积极责任;尊重和保障人权(《宪法》第33条第3款)。对政府官员的基本要求是:(1)能够胜任日常工作;(2)具有发现问题,予以恰当回应的能力;(3)在日常工作中,特别是在应对突发事件时,能够与其他政府部门协同行动,与公众合作;(4)对违反法律,阻碍职务合法履行的人、事,处置得体。

   之所以提出这样的建议,理由是:其一,和平、发展、合作,是世界主潮流。其二,国家(政府)应以服务国民,服务人类为目的,以人的福祉为第一要义。政策的制定,经济的发展及其他,都应遵从“民生第一”的原则,认可、尊重和保护人的权利,注重公平,满足人的基本需要。党的十八大报告强调:必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场,始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。其三,基于前述两点,政府治理能力提升的一个方面——也是与政府应对突发事件直接相关的一个方面,就是在选任官员时,注重“发现问题”的能力,在日常工作中和培训中,着力提升“发现问题”的能力,营造一个有利于官员提出问题的良好履职环境。政府官员的身份,决定了他们对所发现的问题,并不都能由自己单独去应对和解决,应对和解决问题中的说服他人能力、协同行动能力、协调能力、合作能力,都是政府整体治理能力不可缺的部分。其四,对人而言,发现包括两个方面——对“物”和“规律”的发现以及对问题的发现。前者,因被冠以“科学”之名,表面上尚为人所重视;后者,则在当下的社会环境和教育中少有人重视,更少有训练,致使整个社会中人多缺乏“问题意识”,相当多的人懒于思维,更遑论“发现问题”所需的一种创造性的感知-思维了。当一个社会普遍的“发现”能力都差时,要官员有“发现问题”能力,可能更难一些——这需要他们“唯实”不“唯上”,有责任心,能独立思考。其五,日常工作做得好、能力强的人,虽不一定应对突发事件的能力也强,但应对突发事件能力强的人,日常工作能力也必强。既是突发事件,就不是靠预案能应对的。因此,特别需要强调的是“回应能力”。政府,应是回应能力强的政府;官员,应是回应能力强的官员。其六,在一个局域内应对突发事件的能力,还取决于民众对政府决策的支持度,取决于民众、专门机构(如防疫中的医生等)、政府,及企业、社会组织、社区等的相互配合程度。

   (三)突发事件中的公民意识

   公民,从被动员者到主动参与者,其中的公民意识,靠教育还是养成?陈院士等建议,提高“公民知识普及力度”;“大力开展公民应急知识普及和公民意识教育”;“通过多种方式提升公众危机意识和自我保护能力”;“在全国中小学开展相关教育课程,普及传染病防控知识”。

   我认为,陈院士等把次序弄颠倒了,应该先是“公民意识”,后是“应急知识”。“公民意识”不是“教育”出来的,而是在一定环境中“养成”的。对国民而言,首要的不是“知识普及”,而是“公民性”的养成。对公民而言,需要的是事实与常识,知晓事实,掌握常识,即决定了人的价值观和思维、行为模式。此外,陈院士等对人的教育中至关重要的一个阶段——中小学教育,也重复了不当要求。当然,这不是陈院士等的错,几乎每一个领域,特别是在出了问题以后,都会向教育行政管理部门提出在中小学开设相关课程的要求。其实,当下的课程设置有太多的功利考虑,而最缺乏的却是最基本的“做人”的教育。防控传染病的教育只是安全教育(避免暴力和伤害)题下的部分,而安全教育又是“做人”的教育题下的部分——“保护自己,不伤害他人”。与其强调“普及传染病防控知识”,不如进行“生命伦理教育”,理解生命的意义,养成一种热爱生活、善待生命,能够平静且积极地对待灾害、对待变故的品性。

   我的建议是,注重“公民性”的养成。教育,应为每一个人的人生奠基。由此,教育须把教人“做人”与“做事”视为一体,目的在于养成与人相处、与人合作,成为会学习、会生活的人。而政府应为国民的公民性养成和人的品性提升提供良好的制度环境,为公民教育权的实现承担积极责任。理由是:一方面,公民性是个人之间以共同体意识为前提的相互善待。当发展使结构从“‘整体’和‘部分’”转向“‘个体’和‘联合体’”时,作为法律上的权利主体的一个个人,相互善待,是社会化解冲突、协调利益、走向和谐的前提。另一方面,从“人”的教育,而不是“材”的教育出发(不仅是为了消极“减负”),自能有在疫情及其他灾害、事故、事变面前积极且从容应对的人——无论届时他自己是病人、医生、官员,还是其他人。

17年前,我们就听到过这种说法:要科学地看问题,SARS是“可防可治”的。意思是劝大家不要恐慌。当时,我们就提出,人会恐慌是常情,说SARS“可防可治”,就不会恐慌。那么,如果SARS是不可防不可治的呢?难道就应该尽情地、不顾一切地去恐慌吗?今天重述旧话,就是要讲,人是要有信念的,是要有做人的规矩的。“做人”的教育,“公民性”的养成,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索与争鸣》2020年第4期
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