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李楯:我们该怎样应对突发事件——与陈国强院士等商榷

更新时间:2020-06-23 00:02:45
作者: 李楯 (进入专栏)  
但比这更重要的是全社会的信息共享,也包括在一定程度上全社会的资源共享。另外,疾控中心是政府行政机关下属机构,疾控中心的经费——包括人员工资应来自国家财政(即来自公民税负),疾控中心与传染病相关的信息即政府信息,按制度规定通过互联网及时报政府行政机关,依据《政府信息公开条例》本应予以公开,使全民得以共享。与这个问题相关联的,就是公民取得和发布信息的权利,以及信息交流的权利,这些其实都是为法律所规定的公民权利。

   我的建议是:“政府系统有关传染病的信息应即时公开,应允许公民查阅。”“公民有权取得和发布与传染病传播情形、认知判定,及应对主张相关的信息。”包括有权就前述各项通过信息收、发进行交流。析言之:其一,与传染病相关信息“涉及公民……切身利益”,政府应“主动公开”(《政府信息公开条例》第9条)。其二,鉴于针对传染病的预防控制措施启动时机,直接影响公民切身利益,不要说过迟公开,即便是按规定在政府信息形成之日起20个工作日内公开(《政府信息公开条例》第18条),也可能延误时机,而致直接伤及公民生命、健康,并在经济等诸多方面造成损失,故与传染病相关政府信息,应即时公开。政府与突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况相关的信息,也应即时公开(《政府信息公开条例》第10条)。其三,公民、法人等可根据自身需要,向各级政府行政机关申请获取与传染病相关的政府信息——包括政府行政机关从公民、法人或者其他组织获取政府信息(《政府信息公开条例》第13条和第2条)。其四,公民有进行与传染病相关的流行病学调查和研究,及其他相关的社会调查和研究的权利(《宪法》第47条),基于此,也有发布这些调查和研究的成果的权利(《宪法》第35条)。其五,公民有发布与传染病相关事实描述、认知判定、应对主张等信息的权利(《宪法》第35条),也有就前述各项信息交流的权利(《宪法》第40条)。

   之所以提出这样的建议,理由有:一是政府信息应该公开,行政法规早有规定。十几年前即已建立依托互联网技术的疾病报告制度,使得今天要让官员、医生、研究者,及公众和企业都能即时得到与传染病相关的信息,在技术上不再成为问题。二是与传染病相关信息的公开应“即时”,而不仅是“及时”(即在政府信息形成之日起的20个工作日之内),是因为对传染病的预防控制强调的是“早”(有所谓“早发现”“早报告”等说)。三是公民进行与传染病相关的流行病学调查和研究,及其他相关的社会调查和研究,公民发布这些调查和研究的成果,公民就与传染病相关事项通过互联网等新技术手段通信,公民发布与传染病传播情形、认知判定、应对主张相关信息的权利,源于《宪法》对公民这些权利的认可。四是面对影响或可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或不完整信息,行政机关恰当的做法是:在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。五是当政府机关认为公民发布信息的行为是为法律所明文禁止的行为时,应依据法律设定的程序予以追查、惩处,而与之对应的是行政复议、行政诉讼、国家赔偿等制度,以及对公职人员违法履职行为追责制度的设置。限制政府违法行政,依法追究行为人的违法犯罪行为(包括公职人员与其职务相关的违法犯罪行为),是法治国家的应有之义。

   陈院士等在述评中还讨论了“内部知情期”一说。我认为,“内部知情期”一说,如用于政府机关或政府机关的下属机构,似于法无据。如用于私领域,基于著作权或企业利益等其他考虑,当然可以“内部”起来。鉴于陈院士所说的是政府及其下属机构制定传染病防控预案,如在制度上排除公众参与,恐属不当。因为,国务院早在《全面推进依法行政实施纲要》中即有规定,要健全行政决策机制;建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制;严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也规定,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

   (三)疾控人才的培养方向

   公共卫生人才储备哪些听任市场,哪些交由政府去做?对此,陈院士等提出,“加大公共卫生和疾病预防控制专业人才的培养力度”,“大力提高并持续保障公共卫生职业相关人群的待遇和地位”。

   我认为,今天接受高等职业教育和就业,早已不是“国家分配”。那么,选择专业和职业时,个人的考虑将无法避免。在医学院临床专科、全科医生、公共卫生与基础研究中,临床专科,对多数想上医学院的年轻人来说,仍是首选。改变这种现象或有三法:一是使公共卫生有高于临床专科的收入,但强行去做,难以持久;二是使公共卫生有高于临床专科的成就和声誉,似乎也很难做到;三是强制成绩最好的学生去学公共卫生,强制他们必须到疾控中心工作,在今天既难做到,好像也不应该这样做。所以,国家政策固然可以引导更多的人去学公共卫生,去选择在公共卫生方面就业,但要使公共卫生比临床专科对就学、就业有更大的吸引力,是非常困难的。

   我的建议是,“加大培养全科医生,使每一个国民在实际上真能得到全科医生的服务”,理由是:在一个大学可以选择专业的社会中,以成为临床医生和高端医学(或生命科学)、药学研究人员为人生目标的人,大抵是成绩优秀、其他方面条件也好的人。同样的人中会有一些人权衡自己的兴趣与预期收入,选择公共卫生专业。对此,我们只能遵从市场规律,尊重个人的选择。选择学全科医生专业的,虽然可能是成绩不是最优秀的、其他方面条件(如家庭经济状况)也不是很好的学生,但数量众多,国家应给予政策扶植,国家财政给予有保障的适当待遇,也即为全体国民买得合格的服务。全科医生既提供医疗保健服务,也负担传染病防控工作,与专门的疾病预防控制部门相配合,整个公共卫生状况就会有所提升。

   我主张,一种好的制度安排应是临床专科医生的收入与市场关联,全科医生和疾控中心专业人员的收入全部来自财政,由财政来保障他们有不低于一般专科医生的收入。人们常为医疗卫生与市场关系引发争论。其实,医疗保障是一种复式关系,就国家对公民的健康权承担积极责任而言,它不适用于市场规则;就国家为公民向医生及其他医务人员买服务,向企业买药品和医疗器械而言,当然适用于市场规则,因为在这些方面不遵从市场规则,就买不来合格的服务和合格的药品和医疗器械。

   与之相关的一个问题是,疾病防控部门与医院、医生的关系。陈院士等提出:“公共卫生与医疗机构的分工协作机制不全……,存在‘防控—治疗’分离的问题。”传染病医院“科室设置缺乏包括外科、产科、儿科、预防等多个综合功能科室建设”。

   我认为,“防控”与“治疗”,均在卫健委职责之内,由疾控局和医政司具体掌管,疾控中心和相当多的医院均为其下属机构,而它们目前却难以“协作”,需追寻其结构设置和行为背后的逻辑是什么。在传染病医院设置外科、产科等,其实是医疗资源的一种浪费。我的建议是:“改革现行体制,在政府行政机关的部门之间,及在疾控部门与医疗机构之间,建立协同行动机制,并通过修订《公务员法》和《执业医师法》,设立责任,予以保障。”

   之所以提出这样的建议,理由是:其一,人们习惯了通过集权去解决问题。但在一种总体性极强的结构之中,在政府机关(包括其下属机构)内部却存在着两种反向的力量,即在一类问题面前,没有任何不同声音;而在另一类问题面前,因追求利益、躲避风险和责任,却可以公然地不遵从法律的规定,这就是“防控”与“治疗”难以协调的制度性原因。今天的疾控中心、大医院、医学院和作为事业单位的研究机构,就像经济体制改革之前的企业一样,是政府行政机关的附属物(如《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出,“企业实际上成了行政机构的附属物”)。“单位伦理”抵折了法定责任的设置。于是,一遇到部门间需要在技术层面合作时,就容易出问题。以往解决问题的办法是找高层领导批示,或设立高阶位非建制机构。而这两种办法在现行体制下,都作用有限,唯有深化改革,去除“单位伦理”,靠法律和职业伦理去建立新的协同行动机制,才能解决问题。其二,社会发展有两种趋向:一是专门化,二是转而强调综合。就医疗机构的设置而言,前者使外科细分为脑外科、心胸外科、肝胆外科、泌尿外科、烧伤科、骨科等,骨科又细分为专做各个不同部位手术的专门科室,后者则设立全科医生。在传染病医院中设立外科、产科等,原因之一是综合性医院拒绝对传染病人传染病之外的其他疾病予以治疗(特别是予以手术),因此在传染病医院设立了外科、产科等。在综合性医院,特别是三甲医院的外科、产科等不堪重负的情况下,传染病医院的外科、产科等病人实为有限。这种情况使传染病医院的外科、产科等医生因所治病人不多,经验和专业能力自然就不如在综合性医院就职的同行,对他们再怎么提高收入、职称和声誉,也难以使他们在医术上同于在综合性医院就职的同行。

   因此我主张,除全科医生应兼有临床和疾病防控的学识能力外,对专科医院、综合性医院的内、外、精神等专科而言,还是应首先强调其专门性,在此前提下,建立会诊和协同治疗的制度。在像传染病医院这样的专科医院中,设立专科之外的其他科,是一种医疗资源浪费。至于陈院士所言“在综合性医疗机构中设置感染性疾病专科”,既是综合性医院,多一专科,自然无妨。当然,也只有在中国疾病预防控制中心与国家卫健委疾病预防控制局合并、并增加编制的前提下,我们才可能在技术层面上建立疾病预防控制机构与医院和医生在应对传染病预防和流行时的协同行动机制。

  

   突发事件中的专家、政府与公民意识

   (一)突发事件中的专家

   谁是专家,对谁负责,专家的伦理底线到底是什么?对此,陈院士等建议,“成立国家和省级重大公共卫生安全应急高级专家委员会”;“加强重大突发公共卫生事件预案研究”,“面对重大传染病疫情应及时组织专家研判”。

   我认为,早在卫生部时期就有“疾病预防控制专家委员会”,10多年前就有提议将传染病的“专家咨询委员会”直接置于国务院下。定名为“专家委员会”还是“专家组”,冠不冠以“高级”,其实都不重要。重要的是谁是“专家”以及怎样认定?在作为“专家”进入“专家委员会”或“专家组”后,每次开会的专家人选如何确定?提交给决策者的“专家意见”是怎样做出的?多年来,这些问题都缺乏预设的程序性的制度制衡。10多年来,我们做了许多预案,事实证明作用有限。

我的建议是,设立无级别(可为中央和地方各级国家机关备咨询)的,包括不同学科背景专家的专家库;专家主张予以公开;实行异议优先原则,在决策前须尽可能地听取不同专家意见。析言之:第一,不当决策的形成,原因无外乎两点:(1)人都不可能完全避免自己的主张受自身利益的影响;(2)人都不可能完全避免自己会有考虑不周和认知错误。因此,需要做出一种制度安排,以减少因“利益所致”和“始料不及”可能给决策带来的负面影响。第二,每一个专家的知识和见解,相对今天决策所要面对的诸多复杂问题都是有限的。听取多学科和同学科不同主张的专家意见,对减少决策失误应是有帮助的。第三,专家库的设立,应包括学科背景不同的专家,入选者须:(1)具有公认的最好的专业水准;(2)是负责任的——在专业工作经历中没有不良纪录;(3)有可靠的道德品性——在职业伦理上没有不良纪录;(4)能够独立作出结论,不为个人专业思考之外的任何因素干预。进入专家库的专家,每年都应参加多学科、多部门的危机处置研修班,以使他们的眼界绝不局限于自己的专业领域。专家库不应包括担任公职的专家(担任公职的专家的意见另行听取),进入专家库的在政府下属机构任职的专家,应于其名下做出标注。第四,在进行专家咨询之前:(1)向所有专家发出通知,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索与争鸣》2020年第4期
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