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李楯:我们该怎样应对突发事件——与陈国强院士等商榷

更新时间:2020-06-23 00:02:45
作者: 李楯 (进入专栏)  
行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的,行政机关应当组织听证”。听证要有程序的设置(这是以往听证中缺乏的),程序不只被定义为决定或决策的一般的规则和步骤,程序的重要意义在于,涉及人们利益的决定的形成过程中制度设计背后的公正原则。即前述凡决定可能涉及一个人、一些人的利益时,这些利益相关人有权在事先知道,并在决策者面前陈述自己的意见以及提出支持自己意见的证据。只有在同样地听取、不带偏见地梳理、分析各种不同的意见及相关证据的基础上的决定,才被认为是公正的。而且,程序促进了不同主张间的意见交流和理解,并在一定程度上能使不同利益的相互冲突得以中和或化解,使决定更容易为人们接受。重视程序是法治的基本要求,原因就在于程序与公正和正义的这种关系。因而程序设置在利益相关人、政府、专家等认知不一、主张不一时,对决策具有特别重要的意义,恰当的决策应是在辨识、比较与选择中形成的。我赞同这样的说法,在法治国家中,善良公民对现行法律的做法是:严格地遵守,积极地批评。遵守,才有秩序;批评,才能改进。

   (三)关于应急储备体系的完善

   陈院士等提出“医疗物资既有储备、产能储备等均存在重大短板”,建议应“完善政府应急救灾物资储备体系”。也即,“完善政府应急救灾物资储备体系,由卫生部门牵头,根据医药物资储备物品种类(病人防护用品和设施、药品、疫苗、诊断试剂和器械等)可保存、生产迅速的性能特点,评估生产能力形成应急储备预案”。建立“国家公共卫生应急储备中心,并在区域节点城市建设区域储备分中心”;“完善国家重点医疗物资保障调度平台的信息化建设”;“积极开辟国际物资采购渠道等方式”;“加快资源整合和市场补充,形成科学完备的国家公共卫生储备制度和应急保障能力”。

   我认为,应急储备及产能评估等,不宜由“卫生部门牵头”。应对疫情和事故,所需物资种类有不同,更有相同。国家应统筹考虑。产能最起码与生产设备投入的数量及占用厂房的面积相关联,物资储备应与物资的库存费用和物资的保质有效期相关联。设备和用设备生产出的物资,空置不用都有折旧费用的损耗,过多为应急而用的生产设施与产品储存,是一种浪费。

   我的建议是:“政府应设立统一的应急物资管理机构。政府各职能机关在涉及应急需求时,应有制度保障协同行动”;“政府应以政策鼓励规模以上企业在自身发展规划中有急速转产的机能设置”;“政府应设立制度,在需要时,以奖励、资金支持、资金补偿、税负调整、收买、订购等方式,促成规模以上企业急速转产,以满足民众、政府及社会的应急需求”;“政府应给社会更多的空间,以使应急时,社会组织(包括民间基金会)及志愿者能发挥作用”。理由是:有两种“有备无患”,一是物资的储备,折旧和产品的有效期决定了物资备而不用,必然有损失;二是能力的储备,今天政府、企业,以及社会组织和民众的回应能力,及协同行动和合作行动能力,应是最好的储备。因此,必要的、有限度的物资储备是应该的,过多的储备则不必,需要的是国家整体的回应能力——包括政策调整、财政资金支持,企业转产速度及民众配合的心态和行动效力。如果在这些方面认识一致,反应敏捷,行动迅速,即能应对突发事件——包括突发重大公共卫生事件。同时,由于给部门以管理储备物资之权,容易形成部门利益,因此由国家统一管理为好。

  

   疾控中心、信息传递与疾控人才

   (一)关于疾控中心的性质

   陈院士等建议“全面深化改革和加强公共卫生和疾病防控体系”;“建议国家高度重视公共卫生和疾病防控系统建设,全面提升公共卫生和疾病防控系统在国家卫生体系中的功能定位”;“强化疾病预防控制中心体系的顶层设计和功能定位”;“确立和强化中央、省、市、县四级疾病控制和预防中心, 并赋予各层级CDC不同的职责和权限”;“加强国家CDC的卫生应急、战略决策咨询、指导地方和基层疾控和医院等职能”;“加强各地尤其是大城市应对突发传染病的日常演练”;“将1月20日设置为全国防疫日”;“加大财政投入, 提供充足的经费支持和保障, 大力提高并持续保障公共卫生职业相关人群的待遇和地位”。

   我认为,陈院士等所言因缺乏检判标准(比如如何“深化”,如何“加强”,如何“加大”),而难以认定是否坐实。我的建议是,“各级疾病预防控制中心归入政府行政机关,加大编制,加大职权,加大责任,未尽职,须追责”,也就是更改结构关系和制度设置,建立制衡机制。有了制衡机制,人的健康权才有保障,负有职责者,权、责皆合法治;责任分明,有制约,不尽职,可追责。理由是:疾控机构不能适应需求,主要存在两个问题:一是机构性质,二是机构能力。

   其一,针对机构性质问题,建议将各级疾控中心与中央和地方各级政府的疾控局、处合并,作为政府行政机关,依法行政。在现行体制下,疾控体系由两部分组成:一个在政府的卫生行政管理机关中,即卫健委下的疾控局及各省和市、县卫健委下的疾控局、处;另一个是国家的和省、市、县的疾控中心。应对疫病流行,直接面对民众(病人、病毒携带者、疑似病人、与病人有密切接触者及其他人)的,是疾控中心及医院的医生。而疾控局、处一般不直接面对民众。现在的疾控中心,是政府行政机关属下事业单位(或称是政府的“技术支持部门”)。而在应对疫病时,疾控中心要以事业单位的身份而行使包括“可限制公民人身自由权利”等多项国家权力,这本身其实是有悖法治要求的。

   17年前,SARS流行时仓促制定的《突发公共卫生事件应急条例》,在当时赋予了卫生行政管理机关和非政府机构的卫生部门以超过警察机关的不受制约和不承担责任的权力。尽管后来在修订《传染病防治法》时作出了“卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施,侵犯单位和个人合法权益的,有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼”的规定,但对于什么是合法的“检验”“隔离治疗”(医学观察措施)预防、控制措施,什么是“违法实施行政管理或者预防、控制措施”,并没有判定标准。所以,《传染病防治法》第12条第2款的规定,像是一个未被“激活”且难以“激活”的法条。

   今天,我们仍有必要来看17年前《突发公共卫生事件应急条例》的第44条规定:“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合;拒绝配合的,由公安机关依法协助强制执行。”我们可以进一步以此对比警察机关在采取强制措施(而不是处罚)时的规定:“第一,警察机关自己在执行拘传、监视居住、拘留等强制措施时,须符合法定条件,经过县市级公安机关负责人批准;警察机关在执行逮捕这一强制措施时,须经检察院批准或法院决定。第二,上述强制措施都是有法定期限的。第三,警察机关办案错误,给公民或法人造成损失的,依据《国家赔偿法》应予以赔偿。第四,警察违法滥用职权,非法拘禁的,给予行政处分,构成犯罪的,追究刑事责任。”再对比司法机关在刑事、民事审判中采取强制措施时的规定:“第一,司法机关在刑事审判中决定逮捕,在民事审判中决定实行拘传、罚款或者拘留时,须经本机关领导批准。第二,不服民事审判强制措施的,可向上级法院申请复议。第三,司法机关办案错误,给公民或法人造成损失的,依据《国家赔偿法》应予以赔偿。第四,法官办案错误,追究责任,给予处分,枉法裁判构成犯罪的,追究刑事责任。”再对比一般行政机关在作出行政决定(不只是行政处罚)时的规定:“第一,由行政机关中法定的有权机构做出,即使是由级别最低的办事员做出,也必须依据法定的程序,一般应制作要式文书(包括表格),并说明理由和告知权利。第二,不服决定的可以申请行政复议,并可以提起行政诉讼。第三,行政机关的行政行为错误,给公民或法人造成损失的,依据《国家赔偿法》应予以赔偿。第四,公务员职务行为错误,追究责任,给予处分,滥用职权或者玩忽职守构成犯罪的,追究刑事责任。”

   通过以上对比我们可以看到,不管是警察机关、一般行政机关,还是司法机关,凡做出决定都需要有严格的程序并且都有行政的或者是司法的救济措施。考虑到国家机关的错误可能会造成公民或法人的损失,都设有国家赔偿的制度;考虑到在相当多情况下担任公职的人凭借职权(无论是过失还是故意)给公民或法人造成不应有损失时,担任公职的人个人也应承担责任,在此种情况下,追究个人责任,给予处分,或追究刑事责任的规定。而在《突发公共卫生事件应急条例》中,对传染病病人、疑似病人和传染病病人密切接触者的人身自由限制的决定,不但可以由“卫生行政主管部门”做出,还可以由含义不清的“有关部门”做出。(1)即使是决定仅由“卫生行政主管部门”做出,条例没有规定哪一级“卫生行政主管部门”的什么人有权做出,没有规定做出决定的法律程序。(2)“卫生行政主管部门”做出决定的权力是不受制约的,一旦决定错误,无法通过法定程序予以纠正。(3)国家机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民的人身权和公民、法人及其他组织的财产权,依据《国家赔偿法》应予以赔偿。但条例对此未做规定,且“卫生行政主管部门”做出决定,“公安机关依法协助强制执行”出了错,谁是赔偿义务机关呢?如果是“卫生行政主管部门”之外的“有关部门”做出的错误决定,“有关部门”的权力来于条例的规定而非来自“卫生行政主管部门”的授权,而有关部门又可能不是国家行政机关,那么是否就应不赔偿呢?按照条例如果“卫生行政主管部门”“有关部门”做出错误决定,给公民、法人及其他组织造成损失,“卫生行政主管部门”的负责人和直接责任人,以及“有关部门”的人,似乎可以不负责任、不受追究。

   今天,重提疾控中心与政府行政管理机关疾控部门合并,是在中国这些年来一步一步、不断地明确“法治国家”方向(1997年,党的十五大报告;1999年,宪法修正案;2014年,中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定)的大背景下,使制度安排得以自洽所应做出的改革。只有给疾控中心以政府行政机关的属性,才能符合对公民采取人身强制措施只能由法律规定并由政府机关执行的法治要求,才能保证人的权利受到不法侵犯时,能够得到司法的救济。

   其二,针对机构能力问题,应扩大各级政府机关疾控部门编制,独立行使职权并承担责任。目前,就国家层面而言,国家卫健委疾控局10个处,不过数十人;中国疾病预防控制中心,职能处室、直属单位、非法人独立单位43个,加上相关单位及协会,共计56个机构,2000多人。二者相加,应不足2300人,却需承担14亿人口大国的疾病预防控制工作,至于地方省市县疾控人力更是不足。国家行政机关的改革,其实并非一味以精简为好,要看改革的目标和制度设置的出发点是什么。如以“民生第一”为目标和制度设置的出发点,则直接掌控、指挥和经营经济运营,及与人类发展的目标关系不大的部门,应精简裁撤。而公共卫生、食品药品安全、环境生态保护等部门则应加大编制、加大职权、加大和明确责任,只有这样才能落实国家与公民权利相对应的积极责任。

   (二)关于信息获取、传递与发布的权利

   信息共享的范围是政府机关及其属下和专业机构,还是全社会?政府公开信息的责任是什么?公民信息获取和发布的权利有哪些?对此,陈院士等建议,“形成疾病预防控制中心、科研单位与临床医疗机构间信息、资源共享的联动机制”。

我认为,疾控中心是行政机关下属机构,而陈院士等所说的“科研单位与临床医疗机构”似也仅指政府属下的“科研单位”和“临床医疗机构”,而不包括民间的“科研单位”,也就是陈院士等所说的“信息、资源共享”,是指政府属下之间的“信息、资源共享”。当然,政府部门之间、下属机构之间,信息和资源不能共享的问题也是需要解决的问题,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索与争鸣》2020年第4期
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