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郑毅:论我国宪法文本中的“中央”与“地方”——基于我国《宪法》第3条第4款的考察

更新时间:2020-06-17 14:52:57
作者: 郑毅  

  

   摘要:  明确“中央”与“地方”在宪法文本中的规范内涵对中央与地方关系的研究以及目前正在进行的央地事权与支出责任划分改革意义重大。基于我国《宪法》第三章的规范结构,除肯定全国人大及常委会、中央军委主席与副主席、国务院、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的“中央”属性外,仍须进一步回应全国人大常委会的独立性、国务院组成部门的属性、司法机关的中央与地方关系属性等问题。此外,中共中央和全国政协还构成了制度实践意义上的“中央”,文本与实践落差的解读应回归我国《宪法》第3条第4款,核心是对该款中两个“中央”表述的差异化解释。我国《宪法》第30条的地方建置类型,以及第31条的特别行政区和序言第九段的台湾地区均属广义的“地方”内涵。规范上相对独立的人格、利益与财政为地方作为“中央”的对应项提供了制度基础。

   关键词:  中央 地方 宪法 文本解释

  

   近年来,我国央地关系的制度发展正随着央地事权与支出责任划分的改革加速推进,从2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发[2014]71号)到2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号),再到2018年《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发[2018]6号)、《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发[2018]67号)以及2019年《国务院办公厅关于印发科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发[2019]26号)和《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权支出责任划分改革方案》(国办发[2019]27号)等,[i]无论聚焦的领域和改革的方案具体是什么,在规范层面均集中呈现为我国《宪法》中“中央”和“地方”这两个核心术语的叙事,我国《宪法》第3条第4款显然构成了这场改革“大秀”的核心“舞台”。与此同时,中国宪法学研究也正在经历着从基本权利教义学向国家机构教义学的拓展转型。在这一过程中,“针对《宪法》第3条第4款关于中央和地方国家机构职权划分‘遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则’的规定,也需要在教义学上阐明‘中央’‘地方’‘统一领导’‘主动性’‘积极性’等关键概念的前提下进行建构,以形成我国中央地方关系的宪法规范基础”。[ii]从这个意义上说,对前述关键术语的教义学研究就成为在党的十九大“加强宪法实施”的精神指引下深入推进央地关系改革的逻辑前提。然而,目前,关于“中央”和“地方”这一对央地关系领域中最基本术语的内涵,不仅“在我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及中国共产党文献中是很难找到对这两个概念的内涵和外延的明确界定”,[iii]而且宪法学界的释义学探讨同样亟待深入。

   笔者欲不揣浅陋,在此前针对地方的主动性、积极性规范分析的基础上,[iv]进一步尝试对我国《宪法》第3条第4款的“中央”和“地方”这两个基础概念进行剖析,以就教于方家。

  

   一、我国宪法文本中的“中央”初探

   (一)“中央”的内涵与外延

   蔡定剑教授曾试图从“单一制”的角度解释“中央”的内涵:“单一制是指国家只有一部宪法,有统一的立法权,一套统一的国家机构体系和统一的司法系统,地方接受中央的统一领导,地方政府的权力来源于中央,在外交方面,中央政府是唯一的主体。我国中央政府的统一领导除了有政治体制上的保证外,在法律上是通过以下途径实现的:法律的统一性——全国人大是最高国家权力机关,具有解释和监督宪法与法律实施的职权;行政上的统一领导——国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作;司法的统一性——最高人民法院可以提审和监督任何地方法院审判的案子。”[v]从其对“中央”的阐述中可析出如下立场:第一,中央等同于“中央政府”;第二,广义的中央政府包括全国人大、国务院和最高人民法院;第三,“中央”存在的场域仍然是传统意义上的立法(权力)、行政和司法三个基础权力类型面向。不过前述判断的未竟之处有四个方面:第一,“中央政府”的内涵究竟是什么,其广义与狭义的界分标准何在,如何证成;第二,在释义学视角下,界定“中央”的规范基础何在,其解释效用的发生机制又何在;第三,“全国人大、国务院和最高人民法院”以及“立法(权力)、行政和司法”的两类三分法能否覆盖“中央”的所有语境;第四,国家机构与国家权力之间并非完全清晰的对应关系如何界定和规范,如“在20世纪80年代初期,全国人大常委会就曾设立特别监察厅和特别法庭,专门审判‘林彪及江青反革命集团案’,直接行使了检察权和审判权”。[vi]

   在1949年以后的中国宪法史上,“中央政府”的提法最早见于《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称:《共同纲领》)序言:“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志,宣告中华人民共和国的成立,组织人民自己的中央政府。”这里的“中央政府”表述却是《共同纲领》中的孤例——正文部分均使用“中央人民政府”的表述。笔者认为,表述差异的背后其实暗含着《共同纲领》序言与正文之间的承接逻辑:序言明确政协的历史任务,即“组织人民自己的中央政府”,而组织过程完成后,“人民自己的中央政府”即转变为“中央人民政府”。作为建设新中国的核心主体,“中央人民政府”自然成为《共同纲领》正式条款中的重要范畴之一。因此,从“人民的中央政府”向“中央人民政府”的转变,其实就是政协在新中国具体建设过程中由台前走向幕后的转变过程。那么,又应如何理解《共同纲领》里的“中央人民政府”呢?许崇德教授曾指出:“在中华人民共和国成立初期,中央人民政府是一个‘大政府’的概念。它的组成包括下列几个部分:中央人民政府委员会、中央人民政府主席、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署(1952年增设国家计划委员会直辖于中央人民政府委员会)。”[vii]这一判断也得到了《共同纲领》的规范支撑,例如,其第20条明确了人民革命军事委员会隶属于中央人民政府,又如其第12条的规定间接明确了中央人民政府委员会属于中央人民政府。总之,“所谓中央人民政府,就是上述这些机关的总和”。[viii]

   不过,在1954年2月17日前后形成的我国首部宪法草案中,作为概括性术语(umbrella term),[ix]“中央人民政府”的提法却发生了变化。1954年4月24日宪法起草委员会办公室印发的《宪法草案初稿讨论意见汇编(六)》中即记载有以下质疑:“为什么叫国务院而不叫中央人民政府?中央人民政府这个名称将来是否还存在?如果不,主席在哪里办公?”[x]其中最后一个疑问恰恰反映出“中央人民政府”概念在狭义化过程中诱发的认知动荡。直到1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全体会议上,何香凝仍然坚持“中央人民政府”的提法,毛泽东对此则解释道:“‘中央人民政府’的名字不要了,太长了。也是反复了几次,初稿是‘国务院’,后来改作‘中央人民政府’,最后又改回来叫‘国务院’。……全国只有一个政府,即国务院。”[xi]最终,1954年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称:1954年《宪法》)第47条“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”的表述,实际在根本法层面上宣告了“中央人民政府”狭义化内涵的规范确立。此后的1975年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称:1975年《宪法》)第19条、1978年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称:1978年《宪法》)第30条以及1982年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称:1982年《宪法》)第85条均延续了这一狭义立场。

   值得注意的是,《共同纲领》第16条规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”此为在宽泛意义上的根本法层面首次涉及央地关系动态调整原则,[xii]虽然1954年《宪法》和1975年《宪法》取消了相关表述,但1978年《宪法》第11条第2款却在一定程度上予以恢复:“国家在发展国民经济中,坚持独立自主、自力更生、艰苦奋斗、勤俭建国的方针,以农业为基础、工业为主导的方针,在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针。”这也直接成为1982年《宪法》第3条第4款的规范样本。从逻辑上看,《共同纲领》的“中央人民政府”的表述自1978年《宪法》开始被语义更为宽泛的“中央”替代,[xiii]这在某种意义上乃是向《共同纲领》中“大政府”内涵的回归。

   综上所述,可以得出的初步的结论是:其一,在现行宪法语境中提及“中央政府”,严格说来只能理解为狭义的“国务院”;[xiv]其二,原先宽泛意义上的“中央政府”在1982年《宪法》的文本中只能以“中央”作为规范表达式。

   既然现行宪法的“中央”概念较为宽泛,那么其宪法边界何在?在1982年《宪法》中,“中央”一词总共出现了19次,其中第3条2次,第89条第4项1次,第85条的“中央人民政府”1次,其余15次均为“中央军事委员会”(含第三章第四节标题的“中央军事委员会”2次,以下简称:中央军委)。由此,可作如下两点初步解读。其一,1982年《宪法》第3条和第89条的“中央”虽然在表述上一致,内涵却有差别。如前所述,第3条的“中央”脱胎于《共同纲领》第16条,具有建国初期“大政府”的宽泛意义指向;而基于立法语言和修辞技术的考量,第89条第4项“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”里的“中央”实为“中央国家行政机关”之省略表述。唯独中央军委作为“中央”内涵组成部分的身份经由1982年《宪法》第三章第四节反复确认,当无疑义。其二,从1982年《宪法》的结构来看,不论是中央抑或地方,其规范资源主要汇集于第三章“国家机构”部分。从这个意义上说,除该章第四节的中央军委之外,第一节的全国人大及其常委会、第二节的中华人民共和国的主席和副主席、第三节的国务院、第七节的国家监察委员会和第八节的最高人民法院和最高人民检察院显然也应属于“中央”的范畴。

   (二)我国《宪法》第三章:“中央”内涵的进一步澄清

   对我国《宪法》第三章中所指称的“中央”内涵的澄清依赖于对以下问题的澄清。

首先,全国人大和全国人大常委会究竟是一个“中央机关”还是两个“中央机关”?一方面,在文本结构上,全国人大和全国人大常委会共享1982年《宪法》第三章第一节,该节标题为“全国人民代表大会”,这契合了全国人大常委会作为常设机构非独立性的一般认知。另一方面,全国人大和全国人大常委会的具体职权却由两个宪法条文分别规定,这意味着两者共同作为“中央”的具体构成要素时是存在角色差异的。那么,1982年《宪法》第三章第一节的“中央”究竟是一元结构还是二元结构呢?事实上,该节22个条文可以分成三类。其一,专属于全国人大的规定,包括第59条、第60条、第62条、第63条、第75条、第76条、第77条和第64条之一部分(即全国人大对于宪法修改、法律和其他议案的职权和程序之规定),以及第70条之一部分(即全国人大下设专门委员会之规定)。其二,专属于全国人大常委会的规定,包括第65条至第68条。第三,兼有全国人大和常委会的综合规定,这又可进一步分为两类:一是对两者的并列规定,其特征是无论全国人大还是全国人大常委会,其规定的内容基本一致,包括第58条、第71条以及第72条至第74条;二是对全国人大和全国人大常委会制度关系的规定,(点击此处阅读下一页)

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