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郑毅:论我国宪法文本中的“中央”与“地方”——基于我国《宪法》第3条第4款的考察

更新时间:2020-06-17 14:52:57
作者: 郑毅  
党是领导一切的,坚决维护党中央权威,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”“最高”、“东西南北中”、“全局”、“一切”等表述使中共中央作为央地关系里的“中央”内涵和意义跃然纸上。[xl]

   何谓“中共中央”?就理论而言,其一般包括党的全国代表大会、中央委员会和中央纪律检查委员会(均由党的全国代表大会选举产生)、中央政治局及其常务委员会(由中央委员会全体会议选举产生)、中央书记处(由中央政治局常务委员会提名、中央委员会全体会议通过);党的最高领导机关,根据“双领导机关制”,则包括全国代表大会和由它产生的中央委员会。[xli]在规范层面,《中国共产党党内法规制定条例》第2条也规定“中共中央”泛指中国共产党在中央层面的各组织,是指中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门。可见,在党内法规层面,“中共中央”的内涵是相对明确的,然而问题在于,“中共中央”作为国家央地关系中的“中央”,在宪法文本中有依据吗?

   首先,1982年《宪法》序言对于中国共产党的领导问题分成三个阶段表述:一是第五段革命时期的中国共产党的领导,二是第六段新中国成立以来的中国共产党领导,三是第七段关于未来的中国共产党继续领导。这实际上就全面确立了作为中国共产党最高领导层级的中共中央在过去和未来两个方面所构成的全时间维度对全国各方面事业的统一领导地位。这种领导地位的基础有两个:一是理论层面,“在中国,国家的一切权力属于人民,而通过民主集中制原则的连接机制,在权力集中的环节场合下,权力一般会集中到各级党组织,最终集中到党中央”;[xlii]二是实践层面,“在现实中,执政党的组织拥有最大的权力,第二位的是行政机关,第三位是人大,第四是政协,最后是法院、检察院。这个跟宪法中规范意义的排法有点不一样”。[xliii]

   其次,2018年3月11日十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》第36条明确了中国共产党对全国各方面事业的领导地位,回应了党的十九大以来反复重申的“坚持党对一切工作的领导”的要求。在中央和地方各层级中,党委均处于最高的领导地位,党内组织体制由此得以外化于央地关系。[xliv]“党中央成为我国最集中体现国家权力的机构,并通过地方各级党组织对地方政府实施政治领导。因此,这又体现了国家权力的单一制特征。在国家两元结构中,中国共产党所代表的国家权力是最根本的。”[xlv]这也是邓小平直接将“党中央”与“国务院”并列作为“中央”内涵的基础所在。[xlvi]从这个意义上说,在中共中央作为“中央”的角色设计中,与其对应的“地方”不仅包括地方各级党委和地方各级国家机关,而且包括社会组织、企事业单位和其他一切主体和事项,因而具有最为宽泛的外部性。正如2017年党的十九大报告所重生的,“坚决维护党中央权威和集中统一领导,严明党的政治纪律和政治规矩,层层落实管党治党政治责任”。

   再次,作为与修宪存在深刻时代关联性的制度改革文件,2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确,中央组织部、中央宣传部、中央统战部等中共中央内设部门分别对中央机构编制委员会办公室、公务员工作、新闻出版工作、电影工作、宗教工作、侨务工作分别进行“统一管理”。此外,中央统战部还在国家民委保留国务院组成部门身份的前提下,对其进行“归口统一领导”。中共中央对国家行政事权的渗透业已成为新时代诠释“中央”内涵的重要制度基础。

   最后,值得一提的是,为了加强党中央对国家重要领域的领导作用,近年来成立各种领导小组(委员会)的模式被广为推行。[xlvii]从命名规则上看,“中央某某领导小组(委员会)”的表述显然蕴含了“中央”的属性判断;从实际运作机制来看,这些“小组(委员会)”由中共中央政治局直接领导,[xlviii]在某种程度上居于各自领域的最高地位,且对执政党和相关中央国家机构的职权进行深度整合。

   (三)作为“中央”的全国政协

   政协一直是我国政治架构中重要而独特组成部分。根据我国《宪法》序言第十段,“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”,象征着“在长期的革命、建设、改革过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”。一方面,政协的社会组织属性决定其不可能出现在我国《宪法》第三章乃至具体的宪制安排规范中,[xlix]因为“政协是由各党派联合起来的一个组织,它的活动有其自己的章程规定,而不必由宪法来规定”;[l]另一方面,虽然仅仅出现在《宪法》序言部分,但政协的宪法地位依然突出且重要:“在修改宪法的过程中,考虑到宪法只能规定一些重大问题和照顾各方面的平衡,有好多重要团体都没有写进宪法(尽管许多人再三提出要写上这些内容),而对政协却写了它的性质和作用。”[li]据此,甚至可以认为我国《宪法》同《中国人民政治协商会议章程》(以下简称:《章程》)之间具有某种默示或隐匿的逻辑衔接关系。

   《章程》第2条规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”这其实彰显了政协参与国家事务的本级性特征,即各级政协分别在其所处的块块层级中发挥作用,[lii]其作用范围是《宪法》序言第十段描述的“国家政治生活、社会生活”、“对外友好活动”和“进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争”。这是否意味着作为最高级别的全国政协并不具有扮演“中央”角色的可能性呢?未必。一方面,《章程》第19条第2款规定,“中国人民政治协商会议全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系”,因此在全国政协和地方政协的二元维度中,本身即存在具有内部性的央地关系。另一方面,《章程》第34条第5项明确中国人民政治协商会议全国委员会全体会议具有“参与对国家大政方针的讨论,提出建议和批评”的职权,即全国政协可以通过提出批评和建议的渠道影响其他“中央”部门的决策与行为,进而通过这些部门的央地关系渠道发挥间接作用,甚至可以通过政党协商程序影响中共中央的重大决策。

   在政治实践中,除了全国政协自身的《章程》依据外,其中央属性的另一个非制度化但不容忽视的理据源于作为全国各方面事业领导核心的中共中央最高权力的配置结构。自十四届中共中央政治局常委会以来,虽然在常委人数、各自代表的机构方面有所变动,但由一名常委分管全国政协的体制却是一直延续的政治惯例。在目前第十九届中共中央政治局常委会的七名常委的任职格局中,除国家主席和中央军委主席外,基本分属四大系统,即中共中央(总书记、中央书记处书记、中央纪委书记)、全国人大(常委会委员长)、全国政协(主席)和国务院(总理、第一副总理),中共中央惯例制度的支撑使得全国政协在我国《宪法》文本之外再次被印证为政治事实意义上的“中央”。

  

   三、我国《宪法》第3条第4款中两个“中央”的内涵差异

   笔者于本文中已呈现了一个有趣的疑惑:诸如中共中央、全国政协这类在国家政治实践中扮演关键角色的“中央”类型无法嵌入我国《宪法》第三章视域下“中央”的规范内涵,究竟哪里出了问题呢?

   应注意,作为我国调整央地关系的核心规范,我国《宪法》第3条第4款实际上存在两个“中央”的表述,而它们的内涵亦有细微区别。第一个“中央”语出“中央和地方的国家机构职权的划分”,这其实是一种语法上的省略指代,完整表述应为“中央的国家机构职权和地方的国家机构职权的划分”。因此,这里的“中央”专属于“国家机构”的语境。易言之,凡不属于“国家机构”的“中央”均被第一个“中央”的内涵所排斥,政党和政协组织等也就难以被归入此类“中央”的范畴。第二个“中央”语出“中央的统一领导”,更强调一种抽象层面上对央地职权划分乃至整个国家事务的事实主导地位。从这个意义上说,第二个“中央”并非职权划分的客体(接受者),而是主导职权划分的主体(实施者),与第一个“中央”间形成了“划分-被划分”的主从逻辑关系。正如有学者指出的:“‘中央’指国家政权、政党以至团体等在整个国家之中的最高领导层。与‘地方’不同,‘中央’并非一级行政区域,而是一级(最高级别的)领导部门,它所管辖的区域,是整个国家。”[liii]至于“主导”的地位,除了体现为对具体职权何者归中央、何者归地方的最终决定权威(即积极划分层面),甚至还包括对是否有必要进行职权划分进行判断以及在形成否定判断后拒绝履行划分职责的选择弹性(即消极划分层面)。因此,第二个“中央”事实上并不受“国家机构”语境的掣肘,具有更为宽泛的规范内涵:一方面,第二个“中央”包含第一个国家机构层面的“中央”,如我国《宪法》第89条第4项规定由国务院确定中央和省级地方国家行政机关职权的具体划分,则国务院显然同时属于两类“中央”的范畴;另一方面,第二个“中央”的核心价值更体现在国家机构之外或毋需牵涉央地职权划分问题的“中央”,前者如中国事实上的领导核心中共中央以及历史上曾为国家建构的关键“宪法时刻”(constitutional moment)提供制度支持的全国政协,[liv]后者如我国《宪法》第三章第七节中在某些特定情况下毋需划分央地职权的司法系统中的最高人民法院和最高人民检察院。

   当然,在大多数情况下,两个“中央”的内涵是比较一致的,因此“中央”兼具职权划分者和职权划分结果的接受者两个身份的情况就颇为常见。应注意,这与通常意义上理解的“既当运动员又当裁判员”的悖论存在本质区别:一方面,由中央主导央地国家机构的职权划分是中央集权制度框架的基本要求和直接体现;另一方面,作为划分央地职权主体的“中央国家机构”事实上仅为划分行为的直接行为者,具体划分方案的拟定乃至对中央国家机构划分职权行为的诱导与监督,则是源于第二个“中央”的独有范畴——中共中央——历次动作较大的央地事权改革均由中共中央全会的文件提供终极权威背书的政制实践即为典型例证,这也可视作对我国《宪法》第1条第2款“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的具体体现。

   在2017年12月于中南财经政法大学举行的首届中国宪法学青年论坛上,王建学教授对于将中共中央与全国政协纳入“中央”内涵的观点提出质疑。其认为,一方面,虽然这两者在中国政制实践中影响深远,但并非真正意义上的国家机关,将其解释为宪法中的“中央”并非规范意义的结论;另一方面,宪法解释应尽量对相同的措辞作出相同解释,因此同一条款中两个“中央”具有不同内涵令人费解。[lv]

必须承认,不同于基本权利条款具有稳定自洽的释义学框架,国家机构条款的释义学面临更大的方法论危机:如何消弭抽象的宪法条文与丰富的政制实践之间的巨大张力。若机械坚持纯粹的释义学进路,则缺乏必要的规范样本基础和适当的理论分析工具;若兼顾政治实践的话语描述,则面临背离释义学传统进路的诘难。博肯福德(Ernst-Wolfgang B9ckenf9rde)认为,不能轻易地把各种来自法秩序外的政治理论随意引入宪法解释,而是要回到宪法文本的本身,从宪法的文本中寻找宪法内在的政治理论。[lvi]张翔教授则将“随意”的判断基准明确为制宪历史、规范环境和宪法文本。[lvii]从制宪历史考察,党的领导地位从未在制宪和修宪过程中面临争议:1949年《共同纲领》起草之初就充分回应了人民政协应继续存在的问题,[lviii]无论是《共同纲领》的序言第一段还是1954年《宪法》序言的第三、四段,1975年《宪法》和1978年《宪法》虽然没有提及政协问题,但却将中共领导地位条款从序言拓展至总纲中的正式条款,(点击此处阅读下一页)


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