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孟涛:公共卫生紧急状态法治的原理与建构——基于新冠肺炎疫情的研究

更新时间:2020-06-15 13:24:39
作者: 孟涛  

   摘要:  新冠肺炎疫情暴露出了我国在相关领域的法治缺陷,一种新的例外治理模式已经形成。公共卫生紧急状态的确立比较晚,是公共卫生法、紧急状态法和法治共同融合的产物,以健康权利为最高保障目标,兼具必要性、科学性和程序性,注重协调与合作。中国目前欠缺公共卫生紧急状态法治,需要通过多部法律调整紧急状态,建立稳定明确的领导指挥体制,赋权地方和社会,构建全方位的合作框架,强化两类监督,依法进行善后处置。

   关键词:  公共卫生 紧急状态 法治 新冠肺炎疫情

   2019年12月开始发生的新型冠状病毒肺炎疫情,暴露出了我国治理体系的诸多问题和缺陷,其中又以突发公共卫生事件的法治问题最为突出,法治的立法、执法、守法等环节均出现了严重的问题。在立法环节,《传染病防治法》关于疫情信息报告和发布制度的规定引起了社会的广泛批评,与《突发事件应对法》的相关规定存在明显的冲突。在执法环节,各种有法不依、乱作为、不作为的问题更是突出,“有一些地方和部门面对突如其来的疫情进退失措,出台的一些防控措施朝令夕改,一些地方甚至出现了严重妨碍疫情防控的违法犯罪行为,群众对此不满意”。[1]本次疫情使得我国进入了事实上的紧急状态,但是没有任何一个机构依法宣布紧急状态或划分疫区;各地自行采取的“封城封区”、“封村封路”、停工停业等“硬核措施”的强硬程度远远超出了紧急状态的法律措施,一些公民的合法权利受到了不必要的侵害,例如很多武汉人在外地受到排斥、其他病患者得不到及时的医疗救治。法律规定的应急医疗物质保障制度几乎成了一纸空文。在守法环节,有些患者隐瞒不报、拒绝配合隔离,有些本地居民过度排挤外地人、对外地务工人员“强行劝返”。诸如此类的法律问题还有很多很多。

   新冠肺炎疫情属于特别重大的突发公共卫生事件,世界卫生组织于2020年1月31日将其认定为“国际关注的公共卫生紧急状态”(Public Health Emergency of International Concern)。[2]对于此类突发事件的研究,法学界已经积累了一定的基础。我国的相关研究起步于2003年的SARS疫情。SARS疫情之后,我国相关的法学研究曾经迎来了一波热潮,突发公共卫生事件的治理体系开始建立,法学界开展了“应急法制”、“非常法治”等方面的研究,参与制定了《突发事件应对法》。[3]但是,近几年来,我国法学界关于突发事件法治的研究处于停滞状态,对于公共卫生紧急状态法治的研究更是薄弱。本次疫情爆发之后,法学界的关注重心主要是疫情信息的公开和发布、“训诫”的性质、《野生动物保护法》的修改、疫情期间的违法犯罪等等比较具体的部门法问题和立法问题,对于特别重大突发公共卫生事件导致的紧急状态这一整体性问题反而关注不足。本文将结合本次新冠肺炎疫情事件,从问题出发,分析我国公共卫生紧急状态法治的缺失,回顾公共卫生紧急状态法治的发展历程,提炼公共卫生紧急状态法治的基本理论,最后基于中国的现状,提出公共卫生紧急状态法治的建构方案。

  

   一、新冠肺炎疫情暴露出的法治缺陷

   在本次疫情爆发之前,中国已经形成了一套突发公共卫生事件法律制度。这一制度的诞生标志是1989年出台的我国《传染病防治法》,该法的制定源于1988年上海市甲型肝炎流行事件。[4]2003年SARS疫情的爆发表明这一制度缺陷严重;同年5月12日,国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》——该条例从立项到制定、公布,仅用了20多天时间,开创了我国立法史的最快记录——为突发公共卫生事件的治理提供规范指引。SARS危机过后,我国改革了原有的突发公共卫生事件法律制度。2004年8月全国人大常委会通过了修订后的《传染病防治法》(同年12月1日起施行),2005年国务院制定了《国家突发公共卫生事件应急预案》。这些规范与《突发公共卫生事件应急条例》《国境卫生检疫法》《国内交通卫生检疫条例》等法律法规一起,构成了中国的突发公共卫生事件法律制度。[5]在实践中,这一法律制度对于已知的传染病突发事件,例如2005年的禽流感突发事件、2008年的手足口病突发事件、2009年的H1N1流感病毒疫情、2013年的H7N9禽流感事件和2019年内蒙古的鼠疫事件,都发挥了有效的治理作用。

   然而,本次疫情的爆发说明这一制度仍然缺陷较大。真正的“法治”,必须是能够经受各种紧急事件冲击和考验的制度,否则当紧急事件来临之际,法治将被颠覆。在理论上,法治可分为形式法治(Formal Rule of Law)和实质法治(Substantive Rule of Law)两个类型。[6]形式法治又称为“薄”(thin)的法治,主张法律至上、权力依法运行,法律本身符合明确、公开、稳定、不自相矛盾、法律规则与法律行为相一致等等要求,注重法律的完备和实施,著名法学家富勒(Lon L. Fuller)尤其推崇这一法治理论。[7]实质法治又称为“厚”(thick)的法治,强调法律规则的内容,要求权力受到有效的制约、法律保障人权或维护人的尊严、法律内容符合公正等等价值观,著名法学家德沃金(Ronald M. Dworkin)是这类法治思想的代表人物。[8]目前,国际上主流的法治理论,是形式法治+实质法治,既要求法律完备、充分实施,也要求法律能够保障基本权利。满足这些条件的法律制度,才能称之为“法治”。基于这两个法治标准,我们可以检验本次疫情暴露出的法治问题。

   第一、形式法治的检验

   形式法治要求法律具有完备性、明确性、相互保持一致,法律规定能够得到落实。在新冠肺炎疫情中,突发公共卫生事件法律规范的不完备、滞后性、相互冲突、模糊抽象等等形式缺陷被同时放大。《传染病防治法》没有规定新型突发传染病爆发时“密切接触者”的隔离,而这一群体恰恰数量庞大,直接关系着疫情防控的成败。我国《传染病防治法实施条例》自1991年颁布后再未修订,与《传染病防治法》的诸多内容不协调。我国《国家突发公共卫生事件应急预案》自2006年2月发布后从未修改,内容过于原则、不够具体,操作性不强。《传染病防治法》与《突发事件应对法》关于疫情信息的发布相互冲突,前者要求“条条治理”,把传染病疫情信息的发布权力保留给了国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门;后者强调“块块治理”和属地管理,规定“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”,“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布”,“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报”。根据后者,湖北省、武汉市乃至区县政府都可以主动发布相应级别的预警信息。但是,与《传染病防治法》比较具体的规定相比,《突发事件应对法》的相关规定过于抽象、可操作性不强,地方政府更倾向于选择适用《传染病防治法》。[9]此外,《野生动物保护法》也受到诸多批评,该法律的缺陷似乎更为严重,以至于全国人大常委会在2020年2月24日就表决通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》这一紧急立法。

   除了立法缺陷以外,法律实施的问题更为突出。《传染病防治法》实施不力的问题,2018年8月全国人大常委会执法检查组在《关于检查<中华人民共和国传染病防治法>实施情况的报告》已经指出:疾控机构的能力与承担的职责不相适应;人员队伍建设亟待加强;基层网底不牢,传染病防治能力比较脆弱,对疫情的及早发现、及时报告、妥善处置等能力有限;人畜共患传染病防治存在隐患;相关保障措施落实不到位;体制机制建设有待加强,等等。[10]本次疫情表明:突发公共卫生事件法律的实施状况比执法检查披露的还要糟糕。法律实施问题,首先表现为SARS危机后中国建设的传染病网络直报系统失灵,[11]这一系统对新冠肺炎的动态监测功能直到2020年1月24日才上线。疫情爆发之后,全国都出现了应急医疗物质严重欠缺的问题,湖北等地众多医院公开向社会发布求助公告,医疗防护物资短缺成了防疫工作的焦点、难点、痛点,现有法律制度关于“应急物资准备”的规定几乎成了一纸具文。不仅仅是医疗物资欠缺,应急预案也严重不足,很多地方不知道如何应对,要么是等待上级指示、要么采取“简单粗暴”的应对措施。[12]SARS时期暴露出的中小城市和广大农村公共卫生设施的薄弱问题,也没有多大改进。据《2019中国卫生健康统计年鉴》显示,2018年我国传染病医院数量为167所(另有结核病医院31所、麻风病医院27所);当年全国有338个地级以上城市,有一半多地级市没有传染病医院,本次疫情中的全国第二大疫区湖北黄冈市在1月21日之前找不到一家符合条件的传染病医院,这意味着我国疫情防控最专业的医疗资源存在严重的缺失。[13]

   第二、实质法治的检验

   基于实质法治的标准来检验现有的法律制度,是一个比较艰难而棘手的问题。这里以最低程度的实质法治——权利保障——作为检验标准。在突发公共卫生事件期间,首当其冲受到影响的是公民的健康权。健康权是一种社会权利,我国即将于2020年6月1日起施行的《基本医疗卫生与健康促进法》第四条规定:国家和社会尊重、保护公民的健康权。健康权的保障程度,取决于政府和社会提供卫生服务和医疗保健的能力。[14]本次疫情中,我国政府尽力保障新型肺炎患者的健康权利,这类病人的健康权利处于最优保障的位置。不过,武汉等地非新冠肺炎危重病人的健康权利也应受到同等重视。这类病人数量很多,包括一些急需化疗的癌症患者、急需输血的白血病患者、急需接受透析的尿毒症患者等非新冠肺炎危重病人。随着武汉、随州等地多家医院或被征用为定点医院,或为防止交叉感染而暂时关闭其他科室,这类病人一度陷入了求医无门的困境,在封城和隔离的状况下也难以转到外地。[15]在紧急状态下,基于公共利益和社会安全的角度,传染病患者的健康权利确实具备优先保障的合理性,然而其他患者的健康权利也应该得到最低程度的必要保障。

   除了健康权,受本次疫情影响最大的权利还有知情权、隐私权、人身自由权和财产权。最受社会诟病的就是公众关于疫情信息的知情权在疫情爆发前期未受到保障。根据目前的公开材料,本次疫情的第一个病例出现于2019年12月1日,直到51天之后,也就是2020年1月20日钟南山院士公开宣布病毒“肯定有人传人现象”,全国公众才了解到这一疫情的严重性,从而自觉采取防护措施。在这51天时间里,相关政府部门已经掌握了一些信息,但是由于发布不充分和病毒是否人传人的信息一直模糊,以至于社会对此缺乏警惕、毫无防护。1月20日之后,全国各地政府加强了信息公开力度,公众的知情权得到了一定的保障,但是又一个问题产生了:有些地方对于确诊或疑似患者的信息公开过于全面,除了披露必要的行动轨迹、活动场所等等以外,把姓名、身份证号、家庭住址、手机号码等情况也公之于众,不仅影响了患者的社会交往,而且对患者的未来生活造成了不必要的干扰。信息公开不等于隐私公开,相关政府应该依据《侵权责任法》等民事法律的规定,保护患者的隐私权。

   二、既有法律制度之外的治理

   在本次疫情中,我国采取了一些法律没有规定的、新的治理方式,从而引发了形式法治与实质法治之间的张力。这些创新的治理方式主要有:

首先,领导体制有所变化。根据《突发公共卫生事件应急条例》三条的规定:“突发事件发生后,国务院设立全国突发事件应急处理指挥部,由国务院有关部门和军队有关部门组成”,SARS疫情就是在国务院防治非典型肺炎指挥部的领导下防治的。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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