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邢斌文:什么是“违宪”——基于全国人大及其常委会工作实践的考察

更新时间:2020-06-09 20:17:01
作者: 邢斌文  
“违宪”的主体不是国家机关和国家公职人员,而是特定的个人和社会群体,这类违宪现象不是公权力与宪法的冲突,而是某些个人和群体的行为挑战了宪法的政治基础。在此语境下,相关国家机关依据宪法行使权力,采取某种措施,恰恰是维护宪法的表现。其次,“违宪”所指向的内容不仅仅是具体的行为,也指向与宪法规定相冲突的政治立场,但这种违宪情况与前两种相比,具有抽象性和不确定性。再次,这种违宪现象所导致的法律后果相较于前两者而言更加模糊。处理政治立场与宪法冲突的问题,主要是制止,进而进行教育和法制宣传,只有在其他法律有明确规定的情况下,才能依法追究更为具体的责任。

   整体上来看,全国人大及其常委会在工作实践中公开揭示了一些违宪现象的存在。一方面,“违宪”既是一个规范问题,也是一个政治问题。在违宪现象中,宪法既显示了它作为法律规范的规范性,展示了规范解释和适用的空间,以及对国家公权力的具体拘束作用,同时也显示了它作为“政治法”的政治性。这意味着违宪现象与具体的违法行为并不一样,并不能单纯依靠规范操作和法律适用解决,至少要分门别类,因事而异。另一方面,“违宪”不具有独立性。从上述的情况可以看出,全国人大及其常委会在工作文件中基本上没有公开单独使用“违宪”“违反宪法”的情况,[56]“违宪”与“违法”是伴生的,“违宪是最严重的违法行为”[57]依然是全国人大常委会对“违宪”最为直白的定义。这也就意味着,“违宪”与“违法”可能无法完全区别开来。在应对违宪现象时,即便存在直接适用宪法的空间,也无法仅仅依靠宪法规范解决问题。反过来说,如果能够依据法律解决问题,直接适用宪法的必要性就小多了,也就没有必要使用“违宪”这一概念了。

   (二)“违宪”不是什么

   在梳理了全国人大及其常委会实践中承认的违宪现象后,我们应当进一步追问的是:“违宪”不是什么?换句话说,哪些实践中的问题虽然在理论上可能存在宪法争议,实际上却不属于合宪性审查关注的对象?从经验的角度来看,回答这个问题并不是论证某种现象的合宪性,而是要梳理,对于哪些现象,全国人大及其常委会不选择用“违宪”去评价。

   从全国人大及其常委会的实践来看,有以下几种情况不属于违宪:

   第一,经济体制改革中的探索和试验不是违宪。经济体制改革过程中的实验和探索,即便没有明确的宪法依据,或者与宪法表述不一致,也不认定为违宪,而是需要有一个研究逐渐深入、认识逐渐成熟、共识逐渐形成的过程。比如,1984年中共中央通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,肯定了农村的家庭联产承包责任制,并提出实行政企分开、建立多种形式的经济责任制、积极发展多种经济形式。[58]但是,当时有人认为这一改革打破旧框架可能与宪法矛盾,要么修宪,要么停止改革。张友渔1984年11月中央党校的讲座中就特别指出“现在不存在这两方面的问题。《决定》提出的方针、政策同宪法的基本精神和原则规定是完全一致的,没有任何矛盾”,“现在的问题不是《决定》是不是违宪、要不要修宪的问题,而是如何理解和执行的问题”,并大量引用宪法文本进行论证,试图论证宪法规范之间的自洽性。[59]当时还有人提出宪法上没有“私营经济”的概念,私营经济立法没有宪法母法上的依据,引起了领导层的关注,但并没有阻碍中央文件中使用“个体企业”“私人企业”的概念。[60]在1992年党的十四大提出建设社会主义市场经济后,当时宪法还规定“国家实行社会主义计划经济”,修宪势在必行,时任全国人大常委会委员长万里也承认:“宪法必须修改,不改不行了……如果不这样修改,大家搞市场经济,岂不是违宪了?”[61]但事实上,经济体制改革中的修宪共识也是在改革过程中逐渐积累的,修宪本身就意味着“不能用宪法来约束改革,而只能用修正宪法的方式来为改革打开道路”。[62]换句话说,即便改革与宪法表述不一致,全国人大及其常委会也不会对这些探索试验作出“违宪”的判断,而会通过其他方式处理,缓解社会变迁与宪法规范滞后之间的矛盾。

   第二,国家公权力机关自身的权力增长或权力再分配,只要存在解释的空间,就不是违宪。在政治体制改革和国家相关制度完善的过程中,相关改革没有直接的宪法依据,但只要存在宪法解释的空间,也不视为违宪。例如,在上世纪九十年代全国人大常委会授予深圳经济特区立法权之前,曾有意见认为授予深圳地方立法权违宪,万里指示请专家研究这一问题,最后根据《宪法》论证全国人大常委会有这个权力。[63]又如,1987年为了建立规章备案审查制度,国务院办公厅发布了国发办[1987]15号文件,要求有规章制定权的政府制定的规章要向国务院备案。但是在文件起草过程中,国务院法制局的工作人员发现要求规章向国务院备案缺乏直接的上位法依据。经反复研究,才将《宪法》、《地方组织法》和《国务院组织法》中有关国务院职权的条款作为了有关文件的上位法依据。[64]直到制定《立法法》时,国务院对地方政府规章的备案审查制度正式写入法律文本,才有了直接的法律依据。宪法不是法律大全,不可能将国家机关的每一项权力都明确列举。所有国家机关,包括全国人大常委会自身,在制度完善的过程中都存在着职权扩张的空间(例如各级人大常委会的执法检查权)。在这种情况下,有些国家机关的职权可能无法找到直接的宪法依据,但如果僵硬地理解公法领域“法无授权即禁止”的含义,恐怕会造成很多误会。在这方面,一些理论上的宪法争议在实践中并不会成为全国人大及其常委会宪法判断的对象。再比如,《宪法》上并未赋予中央军委立法权,在《立法法》颁布前,《国防法》率先赋予中央军委制定军事法规的权力。有学者认为这一规定突破了宪法规定的立法体制,应当对宪法进行修改。[65]但全国人大及其常委会并未对此作出违宪判断,宪法也并未进行相应修改。因此可以说,只要存在明显的宪法解释空间,即便全国人大常委会没有做出正式的宪法解释,相关的问题也不会被全国人大及其常委会认定为违宪。

   第三,不适应社会发展需要但长期存在的重要制度与立法不是违宪。基于特定历史背景形成的法律或者制度,只要制定时存在正当的理由,即便可能严重限制公民的基本权利,全国人大及其常委会也不会认定其违宪,而是需要“通过实践,积累经验,统一认识”,[66]以其他方式解决。随着社会发展和变迁,既存旧制度或者法律很可能会逐渐产生不符合宪法精神的嫌疑。在外国的宪法实践中,基于不同的道德立场和宪法解释方法,宪法审查机关在不同历史时期对同一制度或立法的合宪性作出大相径庭的判断的例子并不罕见。[67]但是,全国人大及其常委会在实践中却不大可能作出完全相反的宪法判断。中国改革开放以来的发展道路是一种渐进主义而不是推倒重来的道路,邓小平在中国改革开放过程中确定的“摸着石头过河”与“不争论”策略确保了中国发展的稳定和试错的可控,[68]也确立了当代中国“两个不能否定”的历史逻辑和政治逻辑。[69]反映到中国的合宪性审查制度上,就是全国人大及其常委会不会对长期存在、曾经发挥过重要作用但已经不适应社会发展的制度或者立法(例如城乡不平等选举、劳动教养制度、收容审查制度等)在宪法层面上作出否定性判断。从目前的立场看,这些制度严重侵犯了公民的基本权利,具有重大的违宪嫌疑,全国人大及其常委会也根据党中央的决策和实践需要适时修改和废止了相关立法,但全国人大常委会在修改和废止相关立法时,却充分肯定了相关制度的历史价值,并未对其作出违宪认定。[70]更可以作为证据的是,针对极富争议的收容教育制度,全国人大常委会法工委在2018年的备案审查工作报告中虽然指出“启动废止工作的时机已经成熟”,但也同时声明作为收容教育依据的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》“制定程序和内容均符合宪法规定”。[71]全国人大常委会法工委备案审查室主任梁鹰认为这一表述“具有了合宪性判断的意味”。[72]这也就意味着,对于重大的体制问题和立法,全国人大及其常委会可能在适当的时机将其废止或修改,但不会以“违宪”为由否定其历史作用,从前不会,今后也可能不会。

   第四,全国人大及其常委会立法过程中的宪法争议不是违宪。这包括三种情况。首先,法律草案内容存在的宪法争议不是违宪。尽管在审议法律草案时,全国人大宪法和法律委员会(包括原来的法律委员会)针对法律草案中的部分条款,会作出“没有宪法依据”“与宪法不衔接”“与宪法规定不一致”“不妥”“不宜”的判断,进而修改法律草案,但是却从未用“违宪”“违反宪法”评价过法律草案。[73]法律草案没有任何法律效力,因此也不是合宪性审查的对象。[74]其次,对于已经生效的法律而言,全国人大及其常委会立法权限分配的宪法问题也不构成违宪。尽管全国人大常委会通过了大量本应由全国人大通过的宪法性法律和基本法律,全国人大常委会对《刑法》的历次修改也使得刑法修改可能超过了宪法所规定“部分修改”的界限,引起了若干学术上的探讨,[75]但在实践中,全国人大及其常委会在立法权配置上并不会作出“违宪”的宪法判断。一方面,为了确保某部法律快速通过,全国人大常委会甚至可以更改法律名称,避免权限争议。比如为了使立法尽快通过,原全国人大法律委员会在审议时将《农业基本法》改为《农业法》,以便由全国人大常委会通过。[76]另一方面,全国人大宪法和法律委员会也可以在审议报告中确认全国人大常委会对基本法律修改行为的合宪性,如全国人大宪法和法律委员会在审议《人民法院组织法》修订草案时就确认由全国人大常委会修改这一基本法律“符合宪法的有关规定”。[77]

   再次,全国人大常委会通过修改法律的方式确保法律与宪法相一致,也并不意味着修改之前的法律是违宪的。实践中有两个例子。一是2002年修改《水法》时,明确根据《宪法》9条将1993年《水法》规定的农村集体土地上水塘中的水由“属于集体所有”改为“属于国家所有,由集体使用”。二是2014年修改《预算法》时,根据《宪法》95条和《地方组织法》的有关规定,删去了1994年《预算法》中“国家实行一级政府一级预算,不具备设立预算条件的乡镇,经省级政府确定,可以不设立预算”的规定,维护了《宪法》规定的基层人大的预算监督权。虽然在相关法律的修订草案审议过程中,法律委员会都明确提及了宪法文本,但法律委员会从未认定过原有的法律条款是“违宪”的。[78]法律修改后,对于之前法律的合宪性作出消极判断也就没有了意义。从上述情况来看,“法律不会违宪”作为一个经验意义上命题是成立的,它更为准确的表述是:全国人大及其常委会不会对已经通过的法律作出违宪判断。

   综上所述,全国人大及其常委会对于实践中的某些宪法争议是不会作出违宪判断的。从这些经验中至少可以得出的观点是:在全国人大及其常委会的实践中,“违宪”作为一种评价结果,其公开适用的范围也是存在界限的。全国人大及其常委会不会以违宪为由限制经济体制改革和政治体制改革过程中公权力主导下的试验和试错,也不会以违宪为由否定自身已经确立并长期依赖的法律和制度,更不会将立法过程中存在的宪法争议上升到“违宪”的层面。要解决这些问题,只能够在党的领导下,等待成熟的时机由全国人大及其常委会通过合宪性审查之外的其他途径解决。那么,在推进合宪性审查工作的过程中,对“违宪”的界定就应当根据经验作出制度性安排,将一些宪法争议排除出合宪性审查的辐射范围,以最大限度地集中合宪性审查的制度资源,减少合宪性审查的阻力。对于现行法律和制度中存在的一些合宪性争议,特别是历史遗留问题,应当通过更加柔性和隐性的方式冷处理。如果对合宪性审查期望过高,反而可能阻碍合宪性审查的顺利开展。在完成上述梳理之后,需要进一步回答的问题是:“违宪”概念对我国的宪法实践,究竟有什么价值?

  

   四、“违宪”概念对我国宪法实践的价值

“违宪”作为宪法判断的必备选项之一,是合宪性审查制度中的必要组成部分。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:frank
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