返回上一页 文章阅读 登录

邢斌文:什么是“违宪”——基于全国人大及其常委会工作实践的考察

更新时间:2020-06-09 20:17:01
作者: 邢斌文  
[33]而这种政治灾难并非正常的宪法监督制度所能补救,只能通过其他政治手段解决。第二,关于违宪的范围,彭真进行了广义的界定,并未明确区分违宪与违法,而是根据违反宪法的程度不同,在宪法监督工作中进行了初步的分工,强调全国人大常委会只监督“重大违宪”。第三,关于违宪的具体内涵,彭真以宪法文本为标准进行判断。一方面,彭真在制宪时注意到了宪法条款之间可能存在的抵牾,尽力保持宪法规范体系内部的协调。另一方面,彭真也注意到违宪和宪法争议、对宪法的误解不同,强调宪法的规定不要引起争议,或者说,对宪法文本的不同理解并不等于违宪。第四,关于违宪的主体,彭真没有进行详细的区分,而是强调一切国家机关、组织和公民都要遵守宪法,但是强调了国家机关工作人员在遵守宪法中的带头作用,也区分了国家机关违宪和政党违宪。总体来看,制宪者在制宪前后关于“违宪”概念的讨论,是一种粗线条的描述,这也奠定了我国宪法实践中“违宪”概念的基调,对准确理解“违宪”这一概念的逻辑有着重要的参考价值。

  

   三、我国宪法实践中的“违宪”形态:是什么,不是什么

   如上文所述,“违宪”这一概念具有浓厚的政治色彩,直到21世纪初,“违宪”仍被全国人大常委会有关领导视为“天大的事儿”。[34]这一认识可能导致了全国人大及其常委会不愿意公开处理重大的违宪问题,但是违宪现象并不是讨论的禁区。一方面,全国人大及其常委会通过国家机关之间的内部协商解决违宪问题已经被学界所认知。[35]另一方面,全国人大及其常委会对违宪现象的认定和处理结果,也能够从全国人大及其常委会的工作文件和相关领导讲话中寻找到蛛丝马迹。根据这些线索,我们能够从正反两个方面来观察:“违宪”是什么?又不是什么?进而检视相关学术讨论的妥当性。

   (一)“违宪”是什么

   宪法监督一直是全国人大及其常委会监督工作的重要内容。在1993年时,全国人大常委会在工作中就已经将“违宪”初步分为“规范性文件违宪”和“国家公职人员行为违宪”两类。时任全国人大常委会副委员长田纪云在一次全国人大常委会机关干部会议上的讲话中提出:“宪法监督主要包括两个方面:一是对国家机关制定的规范性文件是否符合宪法进行审查;二是对国家公职人员违反宪法的行为进行纠正和必要的制裁。”[36]在起草《监督法》时,全国人大常委会试图对“违宪”进行更详细的规定。2001年田纪云在讨论《监督法》草案时提出:“起草监督法,有些问题要研究透。比如什么是违宪?对违宪怎么追究?……只讲一些程序性的东西……这样的监督法不如没有。”[37]但《监督法》仍未对“违宪”作出定义,也印证了这一概念的复杂性。但至少“规范性文件/公职人员行为”的初步分类框架较之于彭真提出的“大违、中违、小违”分类更加明确和具体,结合全国人大及其常委会的工作文件,我们可以将全国人大及其常委会承认的违宪现象分为以下三类:

   第一,国家机关和国家机关公职人员的具体行为违反宪法。[38]主要包括以下两类:首先,是地方党委和政府违反法定程序任免干部。这些行为直接违反了《宪法》101条、第103条和《地方人大和地方政府组织法》《选举法》的相关条款。全国人大常委会将这种行为认定为“违反宪法和法律”“不符合宪法和法律”。例如,在1986年的全国人大常委会工作报告中,全国人大常委会指出:

   (一年来,全国人大常委会)支持和督促一些地方纠正违反宪法和法律的行为,例如:在选举、任免国家机关工作人员时,不尊重人大代表或人大常委会委员的民主权利,不尊重人大、人大常委会依法行使职权,对依法应由人民代表大会选举或人大常委会任免的干部,未履行法律程序就由上级机关直接任命或对外公布;任意调动选举产生的县、乡、镇干部,并且没有依照法律程序任免;有的人大常委会依法履行职权对提请任命的人选未予批准竟受到指责,等等。对这些不符合宪法和法律的行为,常委会要求有关地方作出必要的处理,常委会办公厅编印的《工作通讯》也注意刊登一些地方采取措施纠正不依法办事的错误做法。[39]

   上述情况在上世纪八九十年代比较常见,1987年的《全国人大常委会工作报告》显示,仍然存在与上一年相同的问题。1988年7月通过的《七届全国人大常委会工作要点》中特别提出要“认真受理人民群众的申诉、控告和检举。凡属直接控告全国人大及其常委会选举、决定和任命的国家工作人员违宪违法情节严重的,由常委会责成有关部门查清事实,进行处理”。[40]1991年,全国人大常委会工作报告中再次提出,有关领导和部门限制人大代表行使选举权的行为和言论“都是违背宪法和法律规定的,必须加以纠正。”[41]在1992年的一次委员长会议上,时任全国人大常委会委员长的万里甚至直接点名批评某地方领导人不尊重地方人大选举结果的行为是“不知道宪法”,“是违宪的事”。[42]除此之外,一些地方人大常委会也公开承认了一些违宪现象。例如,四川省人大常委会发现并纠正了有些地方违反《宪法》103条第3款的规定,由市长兼任同级人大常委会主任的情况。[43]对这些违宪违法事件的处理方式包括:由省级人大常委会进行调查,纠正违法行为,宣布相关违反宪法和法律的选举无效,督促有关部门撤销违法的任命决定,依法补办相关手续;相关干部作出检查,接受批评,由同级党委作出处理,必要时由全国人大常委会副委员长与地方党政领导谈话,提出批评;地方人大常委会上报全国人大常委会,并根据全国人大常委会指示内部纠正;在全国人大常委会机关刊物《人大工作通讯》上公开部分事件处理情况等。[44]

   其次,是政府不经人大常委会批准,自行调整预算。根据《宪法》67条第(5)项的规定,国家预算在执行过程中进行必要的部分调整,调整方案必须经过全国人大常委会的审查批准。但是,在上世纪八九十年代,我国财政秩序较为混乱,全国人大财经委在提交给全国人大的预算审查报告中几乎每年都要提及预算执行中存在严重的浪费问题,政府擅自将预算内收入转移到预算外进而逃避监督的行为并不鲜见。[45]全国人大财经委在1993年的预算审查报告中就建议:“1993年国家预算经全国人民代表大会批准以后,必须严格执行。如在执行中需要作部分调整时,必须按照《宪法》规定,报经全国人大常委会审查和批准。任何地方和部门都不得擅自开减收增支的口子。”[46]这说明,政府可能未经人大常委会批准而擅自调整预算,这种行为直接违反了宪法和法律的规定。不过,限于公开资料有限,全国人大常委会如何处理这种政府越权调整预算的行为,尚未得知。

   第二,特定的规范性文件与宪法和法律相抵触。相较于明确认定有关国家机关和国家机关工作人员行为违反宪法和法律,全国人大及其常委会长久以来对于规范性文件的违宪判断显得含蓄得多,而且十分隐晦。一方面,全国人大常委会承认规范性文件违反宪法的可能性。比如,在1983年的工作报告中,全国人大常委会就指出:“新宪法公布以后,过去的一些规定和作法可能会有不符合新宪法的地方,甚至同新宪法相抵触。这是必须及时解决的问题。”[47]全国人大常委会在工作报告中多次强调,如果在备案审查中发现行政法规、地方性法规存在违宪违法行为要及时处理,[48]相当于承认了行政法规、地方性法规违宪的可能性。另一方面,全国人大常委会也曾直接承认规范性文件违宪的现象存在。例如,在1998年的工作报告中,全国人大常委会在总结第八届人大常委会的五年工作时就指出:“本届对备案的地方性法规,交由专门委员会进行了初步审查,有的专门委员会还对个别不符合宪法、法律规定的地方性法规提出了纠正意见。但这项工作与宪法的要求还有差距。必须进一步建立和健全违宪审查制度,对宪法监督的内容、形式和程序作出明确规定。”[49]2013年,全国人大常委会在总结五年来的监督工作时,也指出:“(全国人大常委会)针对法规备案审查中发现的同宪法和法律相抵触的问题,及时与制定机关加强沟通、提出意见,督促自行修改或废止。”[50]但是,究竟是哪部规范性文件,如何违反宪法和法律,全国人大常委会却并未批露。

   情况自2017年开始有所变化。从2017年起,全国人大常委会法工委开始向全国人大常委会公开提交备案审查工作报告。在2017、2018两年的备案审查工作报告中虽然披露了具体存在问题的规范性文件,但并没有对相关问题规范使用“违反宪法”“违宪”“与宪法相抵触”等措辞。韩大元教授也认为,法工委备案审查报告中提到的例子只涉及合法性问题,“不要将宪法问题法律化,也不要将法律问题宪法化”。[51]而在2019年,备案审查工作报告中则明确披露“督促制定机关纠正与宪法法律规定有抵触、不符合的规范性文件”的情形,所列事例中有两个属于典型的宪法问题,包括:审查并认定某些地方性法规中“公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录”的规定“不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神”,审查并认定某些地方性法规中“人大常委会闭会期间可以由主任会议许可对人大代表进行逮捕”的规定“与代表法……存在抵触情形”,处理的方式是“经向制定机关指出”,有关规定“已经修改”或“停止执行”。[52]这是全国人大常委会首次在正式公开的工作文件中明确披露违宪的具体事例及其处理方式。全国人大常委会法工委运用较为简单的文义解释方法即作出了“与宪法法律规定有抵触、不符合”的结论,虽然没有使用“违宪”的表述,但对于判断规范性文件的违宪,具有重要的示范意义。

   第三,从政治和意识形态的层面表述“违宪”。在全国人大及其常委会的工作实践中,并不回避宪法的政治性。在特定情况下,“违宪”作为政治话语,意味着特定现象与宪法所规定的制度和意识形态冲突。例如,在1981年,时任民政部长的程子华在向全国人大常委会汇报县级直接选举的情况时就在报告中指出:“在这次选举中,有一些人搞无政府主义、极端个人主义,不要党的领导,不遵守社会主义法制,反对四项基本原则,破坏安定团结……这是违反宪法、违反9亿多人民的根本利益的。”[53]全国人大常委会并未对这一表述提出反对意见。1987年初,针对社会上存在较为严重的“资产阶级自由化”思潮,全国人大常委会作出了《关于加强法制教育维护安定团结的决定》,在当年的工作报告中,全国人大常委会指出:

   一个时期以来,资产阶级自由化思潮滋长、蔓延,极少数人否定四项基本原则,鼓吹“全盘西化”,走资本主义道路。这是违反宪法和有关法律,违背全国人民的根本利益和共同意志的。同时有些地方或有关机关对社会上出现的一些违反宪法和法律的行为,还不善于运用法律武器进行斗争。因此,《决定》重申宪法和刑法有关规定,强调通过法制教育,增强广大干部、群众的法制观念和公民意识,把宪法作为根本的活动准则,维护安定团结的政治局面,保障改革、开放和社会主义现代化建设的顺利进行。[54]

   类似的情况在2017年常委会的工作报告中也出现过。针对香港地区出现的“港独”势力猖獗的乱象,2016年底全国人大常委会主动解释《香港基本法》,并在2017年3月的工作报告中作出进一步说明:

   “港独”的本质是分裂国家,严重违反“一国两制”方针,严重违反宪法和香港基本法。全国人大常委会行使宪法和香港基本法赋予的权力,作出关于香港基本法第104条的解释,明确该条规定的“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区”,既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容,也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件……全国人大常委会主动释法,充分表明了中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心和反对“港独”的坚定立场,充分体现了包括香港同胞在内的13亿中国人民维护国家主权、安全和发展利益的坚定意志。[55]

从上面的表述来看,第三种违宪现象与前两类违宪现象不同之处表现在:首先,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/121671.html
收藏