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李楯:我们怎样应对突发事件——与陈国强院士等商榷

更新时间:2020-06-07 13:30:38
作者: 李楯 (进入专栏)  

   2020年2月,陈国强院士等在《中国科学:生命科学》上发表述评文章《新型冠状病毒感染疫情下的思考》,指出中国在应对疫情中暴露出的问题和短板并提出建议。好的文章需要论争辩驳,方能使我们对问题的认识和对问题回应方法的品性有所提升。我认为陈国强院士等在述评中,有些问题方面讲得对,但无太多新信息,一些没有讲透彻,一些值得商讨;建议方面,可能遭遇或采纳施行后难以见效,或采纳施行后难以持续。在此提出我的一些看法进行商榷,以尽可能寻求共识。

   应急措施、紧急听证与应急储备

   应急措施是国家行政管理机关“决定”启动,方能启动,还是预设要件(法定要件)具备,应急措施“自行启动”?是一方“决定”启动,还是多方在启动中都发挥作用?对此问题,陈院士等建议,“优化重大突发公共卫生事件应急机制”。即在不改变现行《传染病防治法》的规定,需增入(或调入)乙类、丙类的传染病只能是在国务院卫生行政部门“决定……并予以公布”后,“突发原因不明的传染病需要采取……甲类传染病的预防、控制措施”,只能是在国务院卫生行政部门决定上报国务院,并经国务院批准“予以公布、实施”后,方能启动报告制度,采取应急措施:“赋予各层级CDC不同的职责和权限”;“完善‘预防-主动’型的应急响应体系”;“形成卫生和疾控部门牵头, 多部门协同的联防联控预警应急……体系”;“成立国家和省级重大公共卫生安全应急高级专家委员会”;以及“完善防控物资的国家战略储备制度”。

   我认为,陈院士等前述各点未能讲明的内容有:一是“各层级CDC不同的职责和权限”应具体怎样设置?二是现行的《传染病防治法》规定需增入(或调入)乙类、丙类的传染病只能是国务院卫生行政部门“决定……并予以公布”,“突发原因不明的传染病需要采取……甲类传染病的预防、控制措施”,只能是国务院卫生行政部门决定上报国务院,并经国务院批准“予以公布、实施”的前提下,各层级CDC是参与国务院卫生行政部门的“决定”(包括决定上报)和国务院的“批准”,还是仅能为“决定”和“批准”提供可用于分析的材料和可参考的建议?三是“国家和省级重大公共卫生安全应急高级专家委员会”与有权作出“决定”或“批准”的国务院卫生行政部门或国务院是什么关系?是可主动提出应做“决定”或应“批准”(如能主动提出应作“决定”或应“批准”,委员会中谁来发起),还是能参与作“决定”或“批准”,还是只能被动地为“决定”或“批准”提供咨询?

   在以上各项均未分明的情境下,国务院卫生行政部门“决定”(包括决定上报,下同)和国务院“批准”的标准和程序是什么?“决定”或“批准”恰当、迟滞、不足以应对,或应对过度的判定标准又是什么?责任是什么?这是专家应发挥作用,为公众和决策者指出问题、提供制度性建设意见的关键所在。我的建议是,“在法律中明确规定传染病各类别的法定要件,要件具备时,应急措施自行启动”;“当应急措施自行启动时,国家机关应认定问题的严重程度(突发事件的级别,如是否“重大”),可能涉及的地域和影响范围(只是灾害直接伤及之人,还是兼及经济、社会、教育,及其他),并予以积极回应”。这两项建议具体针对的是:

   其一,突发重大公共卫生事件,往往因医学专家(医生和卫生行政管理部门官员)所未知的传染病引发。“突发”,是因为对病“未知”,不能把握新发现病毒的性情,对新发现病毒的侵袭没有准备;“重大”,是因为当时相当数量的人染病、死亡,而致社会生产、生活、管理、物资供应、医疗等难以按常态继续运行,同时还表现在给人的身心健康和经济等带来相当程度的损伤。其二,重大突发公共卫生事件是否已经发生,一个传染病是否应增入(或调入)乙类、丙类,是否采取甲类传染病的预防、控制措施,如只由国务院卫生行政部门“决定”,且没有预设标准和程序上的规定,类似“人治”(何况连明确的追责的标准也没有,《刑法》第409条“传染病防治失职罪”中的“严重不负责任”“情节严重”,在现今情境下也难有众所周知的检判标准)。其三,现行《传染病防治法》采取将传染病分为三类,明列各类传染病名单的做法——即在法律中明列甲类传染病2种、乙类传染病25种、丙类传染病12种,然后规定乙类、丙类的增加(或减少、调整)只能由国务院卫生行政部门根据其暴发、流行情况和危害程度“决定”并予以“公布”;“突发原因不明的传染病需要采取……甲类传染病的预防、控制措施”,只能是在国务院卫生行政部门决定上报国务院,并经国务院批准“予以公布、实施”。这样的制度设置,在整体上只便于对已知传染病在平时采取既有的预防措施。其四,现有的国家投入大量资金建立运用高科技、大数据、依托互联网的传染病报告制度,在遇有新发现传染病时不能“自行启动”,而要靠卫生行政部门“决定并予以公布”,恰如在一个最先进的巨型设施的关键部位,安置了一种既缺乏制度制衡,又缺乏技术规程,只能由人工去搬动的“阀门”。

   因此,我提出既要在法律中明确规定传染病类别要件,又要在法律规定的要件具备时,应急措施依次“自行启动”。这种“自行启动”包括三个方面:

   第一个方面是医生、疾控部门及相关的检测实验室。一要首先启动报告制度,不必在政府行政部门准许启动适用于该传染病的报告制度后,方能开启制度化的、使人人都可能尽知的报告制度。同时,启动对病人的告知和对社会的预警,即在病人同意的情况下,医生采取相应的医疗处置,病人自我隔离。二要医生、医院、疾控部门在各自的工作中均应遵循普遍防护原则(或称标准防护原则),以应对可能出现的传染病流行。三要启动检测实验室和专家的研判工作,就新发现病毒可能导致的疾病临床表现和识别、检测方法出台可供医务工作者使用的指导文件。四要公开相关检测报告和专家意见。

   第二个方面是政府。在前述应急措施自行启动的同时,政府应判定重大突发公共卫生事件是否已经发生,并予以积极回应。一要通知所有政府部门,做好传染病应急措施启动时政府多机关协同行动的准备,同时向民众通报情况,做出解释和建议,向人大做出报告。二要听取政府专管部门、政府相关部门和多学科背景专家意见,依据预设的传染病流行可能造成伤害的等级,做出政策抉择,并随事态发展及时做出政策调整。三要动用政府财政和国家储备物资,指导企业等做出积极回应,尽可能地满足应对传染病流行所需要的资金和物资需求。四要协调企业和社会各方,在交通运输、服务等方面尽可能地满足应对传染病流行和社会基本生活的需求。五是在不得已时,为满足应对传染病流行的需求,决定对公民的私有财产实行征收或者征用。六是在不得已时,为应对传染病流行而决定对特定人或人群的人身自由予以限制或决定进入紧急状态。限制人身自由和宣布进入紧急状态,只在权衡利弊,非此不足以应对突发重大公共卫生事件时方可采用。政府一旦决定采用限制人身自由和宣布进入紧急状态举措,即应尽可能地审势察情,采取相应的举措抵消因限制人身自由和宣布进入紧急状态而带来的负面影响,降低因限制人身自由和宣布进入紧急状态而给人和社会带来的伤害。政府应密切关注情势变化,疫情一旦缓解,即行解除对人身自由的限制,结束紧急状态。

   第三个方面是民众、企业及社会组织等。一个在法律上具有行为能力的人、企业、社会组织等,在传染病防治应急措施“自行启动”时,会得到来自医生、疾控中心等专业方面的和政府方面的信息,并据此作出自己的选择:一要采取自我保护措施,但以不伤及他人权利为限;二要调整原有的生活安排、生产经营计划、工作计划等;三要选择是否更积极地参与应对突发重大公共卫生事件的行动,发挥自己的作用,做出自己的贡献。一则,当突发重大公共卫生事件发生时,如制度安排仅由政府行政部门决定并予以公布,则难以约束政府的“恣意”。政府决定的举措“不及时”“不足”或“过度”,都会给整个社会应对突发重大公共卫生事件带来负面影响。再则,中国社会的结构自告别计划经济体制,实施改革开放政策以来已发生变化,凡涉公共领域事——包括应对突发公共卫生事件,如延续旧思路,眼中只有指令与动员,不考虑到个人与企业行为选择的能动性,则难免出现多种力量间不协调甚至是非合作的情状。只有多方参与,协同行动,同时发挥不同的人和组织的积极作用,才能更好地应对灾害。特别需要注意的是企业和民间组织的作用,这是如延续旧思路可能会视而不见的领域。“民间”缺乏或者不足,意味着社会成长“营养不良”。党的十八大报告首次提出“社会建设”,并与“经济建设”“政治建设”“文化建设”“生态文明建设”并列,构成“五位一体”总体布局,提出“政社分开”“公众参与”,党的十八届四中全会又提出 “良法是善治之前提”,以及“激发社会组织活力”,道理就在这里。

   此外,作为一种制度设置,针对传染病流行的应急措施“自行启动”,在一定程度上可补足人的回应不灵和回应过迟,以消除和减少损害。因为在决策中,除迟滞、不当等“过失”外,不能绝对排除没有“恶意”存在的可能。一种技术化的制度设置,将防止或减少决策迟滞、决策不当等有可能会给人和社会带来难以逆转的损害。“自行启动”对医生、政府和民众等的意义也是不一样的:对医生等医务工作者而言,是积极作出有限回应。这种回应不伤及他人权利和社会秩序,即便事后证明重大公共卫生事件并未发生,也是近于中国古代“闻风奏事”般的行为,无须追究责任。但没有作出这种有限回应,却需要追究责任。对政府机关而言,因政府的每一决策都会影响到相关人的权益及社会的运行,所以政府的回应行为,是在事后应通过人大审查的。政府对自己的决策当否,是要负责任的。限制人身自由和宣布进入紧急状态,是一种不得已而为之的措施,因突发重大公共卫生事件而要对权利“限制”和“克减”,既需要有合于法治的充足理由,又必须有法律的明文规定或认可。对民众而言,作为一个有独立行为能力的人,如得到一个医生发出的传染病的预警信息,应该做出自己的判断和选择,可以采取一定的自我保护措施,但以不伤及他人权利,不影响社会秩序为限。

   (二)关于紧急听证的启动

   面对突发事件,利益相关人、政府、专家、企业和社会组织以及其他人认知不一、主张不一时应怎样决策,是一个不能回避的问题。陈院士等提出应对疫情的五项建议,但未涉及传染病流行时,利益相关人、政府、专家、企业和社会组织以及其他人认知不一、主张不一时,应怎样做的问题。

   我的建议是,“当传染病流行,利益相关人、政府、专家(包括不同学科背景的专家)、企业和社会组织,以及其他人认知不一,主张不一时,政府应举行紧急听证”,理由有:一是如前所言,人的认知能力是有限的,在专门的或复杂的问题面前因“缺乏判断能力”,或“始料不及”,或“利益所致”,都会导致决策错误。二是在法治国家中,当公众将决策权委托决策者时,设立制度,要求决策者须在听取各种利益和主张后,审查支持这些意见的证据后再行决策;当一些人的利益可能因决策而被改变时,有权事先知道并向决策者陈述自己的主张和提出支持自己主张的证据。三是听证应公开举行,并以制度保障任何不同意见的陈述。四是听证应分问题针锋相对地进行,以使决策者和公众都能于对比中判断不同的主张和证据中哪些是更应该采信的。五是事涉政府多部门的,可举行政府多部门协同听证。六是听证可以通过互联网进行,以在一定程度上突破时空局限,便于更多公众参与,且可降低成本。

党的十六大报告提出要“建立社会听证制度”,“完善重大决策的规则和程序”,以使决策能够做到“深入了解民情,充分反映民意,广泛集中民智,切实珍惜民力”,“推进决策科学化民主化”和“防止决策随意性”;党的十七大报告提出要使“公民政治参与有序扩大”;党的十八大报告提出要“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。此外,国务院《全面推进依法行政实施纲要》也提出,“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项”应当通过举行听证会等形式“广泛听取意见”和“对重大事项,(点击此处阅读下一页)

本文责编:yangjiaxin
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文章来源:《探索与争鸣》2020年第4期·抗疫与国家治理现代化专刊
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