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焦长权:中国地方政府的财政自给能力:历史演变与层级差异(1990—2014)

更新时间:2020-06-05 10:59:51
作者: 焦长权  

   就社会学者对地方政府行为的讨论来说,无论是早期关于地方政府“公司化”行为的研究,还是近年对地方政府治理模式的探索,尤其是对项目制的系统论析,都必须以对省以下地方政府间财政关系的深入理解为前提。

   实际上,学界对省以下地方政府间财政关系的陌生,已经在一定程度上妨碍了相关研究的深化。比如,学界对地方政府“公司化”的研究,就是以地方政府间财政关系为前提的,但事实上,我们用作研究前提的往往是中央和省级政府之间的财政体制,对于真正研究的基层政府与其直接上级政府之间的财政体制,往往只是以前提假设出现。这正如杨其静等所指出的,“现有的绝大多数实证研究与其理论分析都存在比较严重的脱节,因为在理论分析过程中强调的是财政分权下的县,甚至乡镇一级政府的行为,但是实证研究采用的却是省级数据”(杨其静、聂辉华,2008)。

   这在项目制研究中表现得更为明显。比如,学界对项目制的起源和结构,地方政府项目制的不同类型及其区域差异等,都缺乏全面准确的认识,这恰恰是由地方政府间财政关系和财政体制决定的,由此导致对项目制的分析具有不少推测和误解的成分(焦长权、焦玉平,2018;焦长权,2019)。

   本文尝试对地方各级政府的财政自给能力进行一个历时性的探讨,重点聚焦财政自给能力的层级差异和区域差异,尤其对县级政府予以特别关注;主要目的是进一步深入理解省以下地方政府间财政关系,尤其是县级政府的财政处境,为深化项目制的经验研究奠定更为坚实的基础。

  

   二、“以县为主”:地方政府间财政关系的演进方向

   学界对省以下地方政府间财政关系深度研究的缺乏,也受制于省以下地方政府间财政体制的复杂性。

   与中央和省级政府间的财政体制相比,省以下地方政府间财政体制要复杂许多。主要原因在于,分税制只对中央和省级政府之间的财政关系进行统一,对省以下地方政府间财政关系却未进行制度化的规范。为应对分税制造成的财政上收效应,各省迅速对省内地方政府间财政体制做出调整,但是各省的体制安排却差异巨大,夹杂着“分税制”和“承包制”的多种特征,具有浓厚的“讨价还价”性质,并且处于不断调整变化过程中(财政部预算司,2007;世界银行,2002;贾康,2007;吕冰洋等,2016)。有学者甚至认为,中国省内财政分权的差异,远远超过了许多经合组织国家之间的差异(Dollar & Holman, 2008)。

   比如,仅就增值税、营业税、企业和个人所得税收入的地方分享部分在地方各级政府之间的划分而言,全国各地就千差万别,没有基本的统一模式(财政部预算司,2007;张光,2011;周黎安、吴敏,2015;毛捷、冰洋、陈佩霞,2018)。又比如,从学界一般所言的财政分权程度而言,各省之间也存在巨大差异(张光,2009;吴木銮、王闻,2011)。同时,省以下地方政府间财政转移支付体系也更加复杂,又与中央对地方的转移支付体系相互交叉,进一步加剧了省以下政府间财政关系的复杂性。比如,省级政府只有来自中央的财政转移支付,而市、县级政府,则同时可能获得来自上级多层政府的转移支付,而且这些转移支付之间是互相交叉的,不容易清晰地区分出来。

   但是,总体来看,分税制之后,省以下地方政府间财政体制的演进方向还是清晰的,即逐渐形成了“以县为主”的财政体制。

   (一)从“市管县”到“省管县”

   1949年起,我国即存在市领导县的情况。1980年之后“市管县”体制得到进一步扩展,至2003年底全国共有18个省(市)区全面实行“市管县”体制,市领导的县级行政区占全部县级行政区的80.4%(吴帅、陈国权,2008;孙学玉、伍开昌,2004)。

   分税制改革后,由于中央一次性集中了大量地方财政收入,地方各级政府的财政自给能力均大幅下降。尤其是,县乡基层政府的财政收支缺口越来越大,普遍陷入严重的财政危机。中西部地区的基层政府迅速将财政支出压力传导到农民身上,在短期内造成了“三农危机”。进入新世纪,中央果断取消农业税,但是相应的财政转移支付无法弥补基层政权的财政缺口,为缓解县乡财政危机,中央一方面迅速加大对基层的财政转移支付,另一方面则试图对地方政府的财政和行政体制进行改革,主要思路是加强县级政权,实行“以县为主”的财政体制。

   分税制改革后,在省、市、县三级政府中,地市级政府仍然维持了最强的财政自给能力,县级财政自给能力则最弱,而地市级政府较强的财政自给能力,一定程度上是以牺牲县级政府的财政自给能力实现的。为此,“以县为主”改革的第一步是“自上而下”的强化县级政权,它以财政上的“省直管县”和行政上的“扩权强县”为中心展开,主要是通过“下放”市级政府的财政和行政权力来加强县级政府。

   财政上的“省直管县”,就是要在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,省财政与市、县财政直接联系,开展相关业务工作。比如,在转移支付方面,转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县;专项拨款补助,由各市、县直接向省级财政等有关部门申报,由省级财政部门直接下达到市、县。③

   财政上省直管县的主要目的是提升县级政府的财政地位,扩大县域财政的收支自主权,县级和省级之间进行直接的财政事务对接,市、县级政府在财政上形成平等关系,一方面消除市级对县级财政的“汲取”,另一方面减少财政层级,提高各类转移支付资金的拨付和使用效率(刘冲等, 2014)。

   行政上的“省直管县”改革,主要有“全面直管”和“省内单列”两种模式,前者是指对部分经济基础较好的县,完全赋予地市级的社会经济管理权限,后者是指通过给予县级政府部分地级市的社会经济管理权限来助推县域社会经济发展。无论是全面直管还是省内单列,其本质都是削弱市级政府的经济社会管理权限,扩充和增强县级政府权能,从实践来看,各省主要采取省内单列的方式进行改革(宫汝凯、姚东旻,2015;张占斌,2013;袁建军、金太军,2010)。

   截至2015年底,除新疆、内蒙古、西藏三个少数民族自治区外,全国其他省、市、自治区都采取了不少措施来推进财政和行政上的省直管县改革,明显增强了县级政府的财政和行政地位。同时,中央还对县级干部管理体制进行了改革。2009年5月,中共中央办公厅印发《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》,指出“县委书记的选拔任用,应按程序报经省级党委常委会议审议”。干部管理体制上的调整,主要是以不同方式提高县级党政领导干部的政治地位,为财政、行政上的省直管县改革提供一定政治保障(张占斌,2013)。财政、行政和人事上的一系列以县为主的改革,自上而下地强化了县级政权的地位。

   (二)“乡财县管”和乡镇综合体制改革

   “乡财县管”和乡镇综合体制改革,则试图自下而上地增强县级政权的财政和行政地位。

   “乡财县管”是指在坚持乡镇财政的预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下,通过统一的财政管理方式,加大县级财政主管部门对乡镇财政收支的管理和监督。④但是,在实践中,乡财县管完全突破了管理和监督层次,形成对县乡财政关系的一次全面调整。截至2011年底,全国乡镇总数的86.1%实施了“乡财县管”改革(王伟同、徐溶壑、周佳音,2019)。

   首先,乡财县管直接在财政收入上进行重新划分,很多地方直接取消乡镇一级的独立财政收入。以湖北省恩施市为例,除烟叶特产税⑤以外,“各乡镇(办)从2005年起不管财政收入,由市国税、地税、财政局统一管理”。与之类似,中西部地区的大多数乡镇,都失去了独立的财政收入。

   其次,乡财县管导致财政支出的“垂直化”,主要财政支出项目都绕过乡镇政府,由县级财政直接支出 (周飞舟,2012)。乡财县管的最初目的是规范和监督乡镇财政行为,尤其是监督乡镇不得挪用教师和公务员工资。后来,各种重要专项资金的支出都由县级政府直接支出,留给乡镇财政的只有日常公用经费和一些小额项目支出。

   最后,乡财县管之后,乡镇失去了独立的财政机构。乡镇财政所成了县财政局的二级事业单位,人财物均实行垂直管理,成了县财政局对乡镇财政进行管理和监督的直属机构(傅光明等,2008)。乡镇对村级财政也实行“村财乡管”,但由于上级对村级的转移支付实在有限(主要是村两委人员工资),因此并没有起到增强乡镇财政能力的作用。

   农业税改革之后,中央同时推动了乡镇综合体制改革,主要目标是精兵简政。以湖北省为例,主要包括以下三方面:

   首先,减少行政单位数量,削减行政层级。减少行政单位的主要办法是合村并组和合乡并镇,把一些地域面积较小和人口较少的村组、乡镇合并;削减行政层级是指彻底取消乡镇和村级之间的管理区一级行政组织,这在改革前已经是一级组织完善、规模庞大的基层组织。

   其次,精简规范乡镇行政机关,精简村级组织。其核心是“一规范三精简”:规范乡镇机构设置、精简领导职数、精简内设机构、精简工作人员。实行领导班子交叉任职,每个乡镇党委设党委委员7—9名,分别兼任其他行政领导职务。通过合并成立多个综合性业务办公室,每个办公室安排1—2名人员。编制上,各县按照地域面积、人口、财政收入等核定乡镇类别,一、二、三类乡镇的行政编制名额分别不超过45名、40名、35名。改革之前,村级组织一般都有20多人,改革后取消了村民小组长,村两委缩减为3—5人。

   最后,建立“以钱养事”新机制。“以钱养事”是对乡镇事业单位(俗称“七站八所”)进行的改革,乡镇站所是县直机关在乡镇的“腿”(谭同学,2006)。农业税取消后,法院、公安、司法、工商、税务等五部门在乡镇设立垂直派出机构,中小学、医院则实行县直部门直接管理。其他站所则转制为自主经营、自负盈亏的“民办非企业”组织,通过政府购买服务的渠道实行“以钱养事”。

   乡镇综合体制改革,基本实现了精兵简政。据统计,改革之后,湖北省乡镇干部总数由91404人减少到54836人,共精简分流财政供养人员36568人,减幅40%。其中,行政机关总人数由54567人减少到33977人,减少20590人,减幅37.7%;财政所和经管站合并后,人员由19934人减少到10959人,减幅45%;延伸、派出机构总人数由16903人减少到9900人,减少7003人,减幅41.4%。“七站八所”已有77986人退出事业编制管理,有67个县(市、区)的717个乡镇的“七站八所”进行整体转制,共有84310人退出事业编制管理(邓道坤、刘友凡,2006:218)。

   “乡财县管”和乡镇综合体制改革,使乡镇政府的财政和行政能力都极度弱化,乡镇丧失了作为一级独立政权的基本自主性,成了为县级政府部门“跑腿打杂”的“协调型政权”(付伟、焦长权,2015)。这进一步自下而上地强化了县级政权的财政和行政地位,地方政府逐渐形成“以县为主”的财政行政体制。

  

   三、地方各级政府的财政自给能力

一级政府的财政自给能力一般用地方本级财政收入占财政总支出的比重来测量,这个比重可以被定义为财政自给能力系数。显然,财政自给能力系数是一个大于零的正数,如果系数为1,表明该层级政府刚好财政自给自足,既没有能力向其他层级政府提供转移支付,也不需要其他层级政府向其提供转移支付。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第3期
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