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王奇才:应对突发公共卫生事件的法治原则与法理思维

更新时间:2020-06-03 12:00:18
作者: 王奇才  

   摘 要:突发公共卫生事件是对人民群众生命健康和国家经济社会发展的重大威胁,也是对国家治理能力和治理体系的重大考验。突发公共卫生事件紧急处置权的实施运行,特别是对公民权利的限缩,是否以及如何符合法治要求,都是重要的理论和实践问题。遵循法治思维和法理思维的要求,应对突发公共卫生事件至少应当遵守如下法治原则,即权利保障原则、权力依法行使原则、合理性原则、效率原则、比例原则、信息公开原则。这六项原则既是应对突发公共卫生事件紧急处置权必须遵循的法治原则,又是应对突发公共卫生事件法治化的基本法理。

   关键词:突发公共卫生事件;法治思维;法理思维

   2019年末发生的新冠肺炎疫情将应对突发公共卫生事件法治化这一主题再次提到了国家治理和法学研究的最前沿。在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上,习近平总书记强调:“当前,疫情防控正处于关键时期,依法科学有序防控至关重要……各级党委和政府要全面依法履行职责,坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作,在处置重大突发事件中推进法治政府建设,提高依法执政、依法行政水平。各有关部门要明确责任分工,积极主动履职,抓好任务落实,提高疫情防控法治化水平,切实保障人民群众生命健康安全。”中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》对依法防控疫情从立法、司法、执法、守法、法治监督等方面作了系统安排在2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上,习近平总书记进一步强调,“抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考”,要求研究和加强疫情防控工作,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平,强化公共卫生法治保障,全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设,认真评估《传染病防治法》《野生动物保护法》等法律法规的修改完善。

   新冠肺炎、SARS等重大突发公共卫生事件,是对人民群众生命健康和国家经济社会发展的重大威胁,是对国家治理能力和治理体系的重大考验。就其性质而言,突发公共卫生事件意味着对现有社会秩序的损害甚至重大破坏。应对突发公共卫生事件往往需要采取临时性紧急措施,负有相应职责的公权力机关将具备紧急处置权。突发公共卫生事件有可能局部破坏乃至悬置常态下的某些法律制度甚至法治体制,紧急处置权的实施运行可能涉及对某些公民权利乃至公民基本权利的特殊限制。在此意义上,突发公共卫生事件与法治秩序之间有着一定程度的张力。突发公共卫生事件的紧急处置权会对常态化法治秩序提出例外化诉求,法治秩序如何容纳、吸纳甚至预置突发公共卫生事件紧急处置权行使的法律空间,法律制度如何规范突发公共卫生事件紧急处置权实际执行过程中的各种例外情况,都是重要的理论和实践问题。

   基于此问题意识,本文认为,审视应对突发公共卫生事件法治化这一议题,我们要将紧急状态法治置于突发公共卫生事件特别是重大突发公共卫生事件场景下思考。一般而言,紧急处置权或者说紧急状态与法治之间,存在三种关系模式:一是紧急状态颠覆了法治秩序(包括宪法秩序);二是紧急状态悬置了整体性的法治秩序,但法治秩序并未全部颠覆;三是紧急状态并未脱离整体性的法治秩序,但是对法治秩序提出了特殊要求。本文所讨论的应对突发公共卫生事件法治化,有可能遭遇前两种情形。但恰恰是为了避免出现前两种情形,应对突发公共卫生事件应当在现有法治秩序的框架下进行,依法有效解决突发公共卫生事件所带来的各方面问题。这就需要我们系统地讨论应对突发公共卫生事件法治化的基本原则和基本法理。

   突发公共卫生事件提出了一个难题,即紧急处置权是否以及如何符合法治秩序的要求?为了应对突发公共卫生事件,紧急处置权意味着诸多不符合正常状态下的法治秩序要求的措施在特定情况下将被实施;意味着常态下的公民权利将会被加以特殊限制,其证成方式亦不同于常态下的证成,其保障措施和救济机制也不同于常态;意味着国家公权力机关的权力配置在应对突发公共卫生事件过程中将会重新配置,因此需要依据法治原则的要求加以规范和协调;意味着常态下的法治保障方式和法治监督机制的运行方式和价值排序发生了变化,需要加以规范;等等。针对上述问题,本文认为,需提出若干重要的法治原则,遵循法治思维和法理思维的要求,对其理论内涵和实践要求作进一步阐释,以保证应对突发公共卫生事件既遵守法治要求又及时有效。

   本文认为,应对突发公共卫生事件,至少应当遵守如下法治原则,即权利保障原则、权力依法行使原则、合理性原则、效率原则、比例原则、信息公开原则。这些原则既是应对突发公共卫生事件时紧急处置权必须遵循的法治原则,又是应对突发公共卫生事件法治化的基本法理。上述法治原则在常态下和应对突发公共卫生事件时的区别是本文讨论的重点之一。原因在于,突发公共卫生事件并不必然意味着法治秩序的悬置甚至倾覆,因此也就不意味着上述法治原则和基本法理的失效、悬置和倾覆,而是上述法治原则在法治秩序能容纳的紧急状态下以一种新的方式呈现出来。

   需要说明的是,上述法治原则及其具体要求,应当体现在应对突发公共卫生事件的法治预案之中,但在应对突发公共卫生事件过程中则有所不同。突发公共卫生事件的“突发性”要求在时间紧迫、条件受限的情形下对突发公共卫生事件给予紧急处置。因此,“运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作”意味着,即便在特定情况下需要突破现有具体法律或者来不及充分梳理现有法体系之时,仍要坚持上述法治原则和基本法理。从另一个侧面来说,在应对突发公共卫生事件过程中,要处理的事务千头万绪、繁忙紧急,依照上述法治原则和基本法理开展工作,有利于确保紧急处置权运作的正确方向和合法性。

  

   一、权利保障原则

  

   突发公共卫生事件常意味着对公民权利乃至公民基本权利的限制。在新冠肺炎疫情和SARS疫情中,面对突如其来的未知病毒,“隔离”这种传统但又有效的防疫措施发挥了重大作用,但相应的,就会存在对限制公民权利如何证成和如何救济的问题。从具体措施看,需要大量繁琐细致的工作来保障因病隔离和自我隔离的公民的基本生活权利;从法治秩序的视角看,在突发公共卫生事件期间加强公民权利保障和救济,决定了防疫工作始终在法治轨道上运行。

   坚持人民主体地位是中国特色社会主义法治道路的基本原则,以人民为本是法治中国的基本法理。以人民为本体现在突发公共卫生事件应对中,就是要把确保人民群众生命安全和身体健康放在第一位。所涉及到的具体权利不限于生命权、生存权、健康权,还包括“人民群众对突发公共卫生事件和疫情防控的知情权、建议权和监督权,保护患者和疑似病人的治疗权、预防权、个人信息权、人格权、隐私权、财产权等”。坚持人民主体地位凝结成一个典型法治原则,就是权利保障原则。

   在常态下和应对突发公共卫生事件时,权利保障原则必然有所差异。不仅本文所讨论的诸法治原则间的优位顺序将因突发公共卫生事件而改变,权利保障原则所指向的具体权利之间的排序也将发生改变,对具体权利之限制的证成也将改变。其中,对权利之限制的证成,特别是对常态下人民群众习以为常的生活方式和权利行使方式的限制,是应对突发公共卫生事件的焦点和难点。

   以生命健康权为例。在新冠肺炎疫情下,存在新冠肺炎重症患者与轻症患者、新冠病毒感染者与其他严重疾病患者、新冠病毒感染者与其他类型传染病患者、新冠病毒感染者与普通感冒发烧患者等的区分。新冠肺炎疫情的突发性和严重性使医疗资源集中于新冠肺炎感染者,使非新冠病毒感染者的生命健康权受到一定限制。在此情况下,需要协调社会资源投入,采取有效措施,在集中力量救治新冠肺炎患者的同时,切实保障非新冠病毒感染者的生命健康权。生命权、健康权、生存权是社会公平正义的底线,是社会公平正义最直观的体现。只有坚持以人民为本,遵循充分尊重和保障人民生命健康权的法治原则,才能够做好突发公共卫生事件的系统应对。

   以知情权和隐私权为例。在突发公共卫生事件应对过程中,常面临知情权、隐私权与突发公共卫生事件紧急处置权之间的冲突。在发生大疫大灾之时,需要信息公开和信息有效收集利用,而信息收集利用必然会涉及隐私权。新冠病毒感染者的个人信息收集应当履行何种程序,密切接触者的个人信息收集又应当履行何种程序等,均应依照法治原则作出恰当规定,在突发公共卫生事件应对法治预案中加以规范。即便事发突然,对上述问题的处理也应当按照法治原则进行设计安排和执行。对于应对突发公共卫生事件常面临的信息公开问题,下文还将详述。

   以财产权为例。应对突发公共卫生事件,常需要临时征收征用公民、法人和其他社会组织的财产。在新冠肺炎疫情中,就面临征用医疗器械厂家以生产口罩、防护服等防疫物资,征用展览馆、酒店、学校宿舍作为隔离场所和方舱医院。征收征用不只涉及合理补偿,还涉及征收征用过程中的合理处置、妥善保管和事后奖励激励等问题。防疫工作的特殊性在于,在程序上,应对突发公共卫生事件可能会因为事情紧急导致征收征用程序简化,未能及时与所有权人充分协商,甚至会出现强制性临时紧急征用的情形;在危害性上,以新冠肺炎疫情为例,面临被征收征用物资需被消杀处理、可能无法恢复原状等情况。上述问题,需根据征收征用的一般情况和应对突发公共卫生事件的特殊情况综合考虑处理。

   遵循权利保障原则,需重视权利救济问题。“无救济,则无权利”这句法谚所阐述的基本法理在于,法律机构在作出影响当事人权利的决定时,应赋予当事人相应的救济权利。在常态下,法律赋予当事人一系列救济权利的渠道和方式,比如可以通过行政复议、信访、诉讼等寻求权利救济。由于权利救济的诸种渠道有制度化的程序,所以,负责权利救济的机构须依照法定程序开展工作,从而存在相应的时空场景和救济成本。在应对突发公共卫生事件的状态下,紧急处置权对公民权利的特殊限制如何救济?是否需要有相应的特殊考虑?应对突发公共卫生事件的紧急处置权,在“当机立断”的情况下,可能并不及时充分考虑当事人权利救济的问题。这要求从制度上对突发公共卫生事件的权利救济问题作预先考虑,加强事后救济。在设计应对预案时,要对应对突发公共卫生事件时权利救济的种类范围、渠道方式通盘考量;在制作公共预算时,要对突发公共卫生事件中的权利救济成本作出预案,提升应对突发公共卫生事件的财政能力。

   总体而言,应对突发公共卫生事件,首先需要遵循权利保障原则。面对突如其来的疫情,部分权利可能会减损,部分权利的重要性可能极端突出。越是在这时候,越需要把权利保障问题置于优先地位,越是要重视权利保障的重要性。以人民为本,保护人民群众的合法权益,要求在应对突发公共卫生事件时对限制公民权利进行更有力的论证。

  

   二、权力依法行使原则

  

   “法无授权不可为,法定职责必须为”,这是权力依法行使原则的基本法理。在应对突发公共卫生事件过程中,按照《突发公共事件应对法》的要求和应对突发公共事件的一般做法,公权力机关特别是行政机关在应对处置过程中发挥了主要作用。相对于常态,公权力的行使在范围上加以扩张,在性质上被赋予紧急处置权。问题在于,在应对突发公共卫生事件的“紧急状态”下,“法无授权不可为,法定职责必须为”这一法理是否可以被突破?

对此问题,应遵循法理思维做全面的、体系化的思考。如上所说,本文是在突发公共卫生事件没有颠覆或者悬置法治秩序的意义上作思考,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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