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季卫东:疫情监控:一个比较法社会学的分析

更新时间:2020-06-03 11:36:12
作者: 季卫东 (进入专栏)  

   导言

   2020年1月下旬暴发的新冠疫情,给中国乃至全球带来巨大冲击,这是把金融市场恐怖指数推到空前高度的一场巨大灾祸,这是与隐形敌人进行肉搏的一场战争,这是人类历史的一个重要转折点,这也是各国治理方式的同台竞赛,是数字化时代制度创新的对比实验。疫情防控并不限于法律框架内的一系列公共卫生危机应对措施,而是涉及到法律与社会的互动,因而对它的评价标准绝不限于传染病防治法或者突发事件应对法的讨论。透过新冠疫情的防控走向,可以观察到医疗、经济、政治、外交、舆情的连锁反应和各种要素的不同组合方式,还可以发现社会结构的问题和政策失误。在这里,我的问题意识很直接:新冠病毒从盖然性风险转变为现实存在的惨烈危害,进而可能导致经济深度衰退,在这个过程中,社会监控机制究竟是如何运作的? 与之相关的还有:各职能部门对各自注意义务的履行以及来自外部的问责机制是否落实? 因为根据《中华人民共和国宪法》第21条,发展医疗和公共卫生事业、保护人民健康是国家的一项基本职责,为此制定了《基本医疗卫生与健康促进法》《公共卫生法》《国境卫生检疫法》《传染病防治法》《突发事件应对法》《药品管理法》《突发公共卫生事件应急条例》等等。所以,需要对规范及其执行情况进行比较分析,需要考察和论述法制与社会之间的互动关系。本文将从比较法社会学的视角来审视疫情监控这个最基本的问题,从中发现和解读制度变迁的深层奥秘。

  

   一、疫情背景下国家治理的风险敞口

  

   一般而言,风险是指按某种概率发生的、可以计算的危害。在这里,人们往往把小概率事件比喻为黑天鹅,大概率事件比喻为灰犀牛,要求根据可预见性的程度履行相应的注意义务。作为风险的危害与偶然发生的纯粹自然灾害不同,或多或少存在这样或者那样人为因素的作用。为了进行区别,德国社会理论家尼克拉斯·卢曼把起源于环境的盖然损失称为“危险”,把受人为因素影响的盖然损失称为“风险”。〔1〕传染病疫情的发生当然算是一种风险,但同时又包含一些特殊因素。例如病毒起源于环境,也属于一种自然现象。但病毒侵入人类肌体需要借助中间宿主的媒介作用,可能与人为因素发生交叉和互动。另外,新冠病毒似乎非常狡猾、非常顽固——潜伏期非常长、没有症状也可以传染、治愈后还再次感染。这些因素都是出乎专家以及公众事先意料之外的,给风险认知和防疫带来了很大困难。新冠病毒潜伏时间很长,有可能造成集体感染的突然暴发,病状出现后也会急转直下地恶化甚至导致突然死亡,因而很容易造成社会恐慌,还可能形成各种各样、深远莫测的相互作用的连锁反应,例如抢购手纸、囤积粮食、紧急出国潮、产业链断裂、股市暴跌以及高度政治化的国际侵权诉讼和索赔风波。这些现象有的是完全不确定的、瞬息万变,不可能进行概率论上的计算,令人防不胜防。总之,危险、风险、“预料外”以及“完全不确定性”,这是四种完全不同却密切相关的概念。〔2〕

   在传统社会,小国寡民的状态使病毒产生影响的范围很有限,即便演化成疫情也被当作地方性风土病,或者在传染达到一定规模后自然消失或者产生“群体免疫力”(herdimmunity)。但是,现代产业、科技以及交通的发达,使得人类对自然的征服能力和干预程度日益加强,也为病毒侵入和传染创造了各种各样的人为条件。特别是全球化打破了地区和国家的樊篱,导致病毒疫情非常容易达到世界大流行病(world pandemic)的规模。〔3〕在这个意义上,新冠疫情归根结底还是属于风险的范畴。按照前述的概念界定,风险导致的实际损失存在某种人为的因果关系,或多或少包含人祸的成分。有的是没有充分履行注意义务,预防措施不够。有的是没有及时预警、补救以及控制,应对措施不当。有的是有意或无意放纵不良后果蔓延,导致危害变得更加严重。这就势必涉及决策对错以及相应的问责。〔4〕不言而喻,没有切实的问责机制,大规模传染病的风险防范就是一句空话。换言之,从风险社会的视角考察疫情监控,问责是一个关键。

   审视这三个多月来的各种相关现象,可以发现新冠疫情其实包含了四个不同的层面,即危险、风险、预料外及完全不确定性。但其中最重要、最根本的还是风险以及风险与预料外、完全不确定性等因素之间的张力。正是风险与所谓“预料外”“完全不确定性”的交错和互动,增大了疫情监控中的决策风险,同时也使问责变得非常复杂。何况风险是以某种概率转变为现实危害的,有可能发生,也可能不发生,这就给风险防范带来难度。在社会、特别是一些官员“报喜不报忧”的心理偏好影响下,风险提示反而很容易引起“乌鸦嘴”之讥,甚至被当作“负能量”受到指责和压制。而且,就算发出风险预警,但如果危害却并没有发生,引起所谓“风评被害”甚至社会恐慌、混乱,就会招致抱怨,导致报警者的信任度下降,甚至可能因此受到惩戒。这些都会抑制风险意识,妨碍预警机制发挥应有的功能。显然,没有充分的风险意识,就很难预防或者减少现实生活中的灾难。

   但风险意识也会因为视角和立场而产生差异。因为,可能发生的危害对不同人群的影响是不同的。对政府而言,为预防传染病暴发而采取应对举措的费用具有确定性,但因此能带来什么收益却是不确定的,此种利益计算很容易抑制采取预防措施的积极性。尤其是,新冠疫情的有效防控途径是扩大社交距离,〔5〕因此限制可能感染者活动范围的检疫(quarantine)、把感染者禁闭在一定空间的隔绝(isolation)〔6〕以及城市封锁(lockdown)一般被认为是有效的措施,但这些措施对经济运行势必产生非常大的限制和打击。决策者在顾忌经济负面效应的情况下,很容易对宣布防疫紧急状态产生犹豫。不言而喻,在这里决策者应该奉行最大风险的最小化原则,即防止出现最糟糕的结局。值得留意的是,在风险认识和评估方面,领导和专家也许看到的只是比率和数字,但普通民众看到的却是可怕的现象,是血淋淋的伤口,是人世间的生离死别。这次新冠疫情发生后有一句流行语,说“时代的一粒灰,落在个人头上就是一座山”,〔7〕形象地揭示了人们风险意识的差异——至少在决策者与受决策影响者之间,存在不同的风险认知。如果公众传媒或者自媒体对风险发生概率或实际危险的认知具有不均等性、不对称性,就很容易造成对特定现象的“主观危险先行”和“感情歇斯底里”,〔8〕也很容易出现舆情的“群体分极化”现象、撕裂社会共识。这种状况说明在巨大的、令人恐怖的灾害发生前后充分进行风险沟通的必要性,也说明就风险意识达成共识的困难。

   另外,风险本身还可以分为不同的级别,相应地,监控举措也应该有所区别。如果对较小的风险采取非常严重的防范手段,可能会导致治理成本增大;反之,如果对较大的风险采取轻描淡写的应对措施,又可能小病酿成大灾,使本可以避免的损失成为事实。在这样的背景下,我们应该把风险意识、风险评估、以及与危害程度成比例的预防措施内嵌到决策过程之中,但如何把握适当的平衡度却始终是国家治理的一大难题。在这里可以说决策有风险,执政需谨慎。换个角度来看,错误决策带来的危害会降临到那些受决策影响的人们头上,而他们是无辜的受害者。用网络流行语来说,就是躺着中枪。既然普通民众会因为错误决策无辜受害,他们当然会感到不满甚至愤慨。为了平息民众的不满,为了让决策者更慎重,就必须加强对相关决策者和政府职能部门的问责机制。

   实际上,随着新冠疫情在全世界大流行,各国政府都面临国家治理上的“三难困境”(trilemma),即:①身置“预料外”“完全不确定性”与“风险”等不同因素相交织的情境里,对疫情的监控不得不临机应变,不得不更多地依赖决断,但当局者却又往往很难做出决断;②为了确保对不确定性进行有序控制,不得不进一步加强责任制,但复杂的因果关系以及官僚机构常见的推卸责任行为却经常造成无从问责,甚至无人负责的结局;③通过独任制等方式集中权力、明确责任的尝试却又很容易导致风险的聚合、增幅,诱发在专业性判断方面的重大失误,甚至可能诱发政权或者体制的危机。〔9〕特别是新冠疫情的防控导致很多国家宣布紧急状态,自由权与生存权之间的冲突以及强制措施的正当性问题更容易凸显出来,加剧了上述三难困境,甚至有可能在政治和法律领域也形成所谓无解的三元悖论(the impossible trinity)。

   在大多数场合,现代国家对风险的处理方式是将其从政治系统引渡到法律系统,转换成可以用合法与违法的二元化编码进行简化处理并追究责任的技术操作事项,进而以法律系统为媒介引渡到经济系统,转换成税费、补贴、损害赔偿以及保险金等财产关系的不同组合。〔10〕在新冠疫情期间,美国、英国、德国、法国、日本都是这么做的,在前一阶段这些国家的领导人都在讨论宣告紧急事态的程序以及行政首长的权限,后来又纷纷推出大规模紧急对策预算、宣布支付企业和公民的抗疫补贴,就是例证。毫无疑问,法律系统的风险防控也会深刻影响政治系统和经济系统的动态。例如保险制度导致过失责任原则的衰退,确立无过失责任、分摊损失以及用税金填补金融机构等解决问题的方式,进而影响民间企业和地方政府提供服务的种类和项目,影响承诺的现实履行程度,甚至引起普通公民的诉讼以及抗议。〔11〕因此,关于政治系统的风险转换、应对风险的组织系统的结构和功能、风险与社会运动等课题也值得法社会学进一步探讨。

   如果说大多数发达国家的风险管理方式是把政治系统的风险引渡到法律系统,进而以法律系统为媒介再引渡到经济系统,那么中国的实际情况却大异其趣,甚至反其道而行之。这种特殊做法也许是因为缺乏能够进行这种风险转换的制度条件,例如疾控中心只是纯粹的调查、研究、监测、评价、咨询机构,没有任何实质性的权力,连发布疫情信息的权限也没有,这很容易贻误防控时机,加剧在公共卫生和疾病防控方面决策的非专业性以及政治化色彩。另外,也许是因为缺乏适当处理决策风险的思想和经验。例如武汉市疫情防控早期显现了地方官僚机构在风险管理方面的经验不足,并且可以发现一种隐含的政治化风险引渡:从医用口罩和防护服的分配、捐赠物品的处理、到抗疫津贴的发放,再到相关部门负责人推卸责任,其间跳过了法律系统的处理过程,直接进入庆功、表彰、炫耀乃至对伤痕文学的批判,各种互动隐含了法律问题的政治化处理色彩,这样就在不经意间使各种社会风险汇集到政治场域。在全球化的状态下,这种政治化博弈可能不仅仅限于国内,还可能涉及或者刺激国际政治博弈,〔12〕大幅度增加后续决策和应对的风险。

   总之,以新冠病毒疫情的监控为背景,充分注意决策的风险性,充分认识到决策者的风险意识与普通民众的风险意识的差异性,加强风险沟通以消除视觉上的盲点并增进相互理解,非常必要。必须针对决策的风险性而加强对决策者的问责,但同时也应该注重把政治系统的风险引渡到法律系统以及经济系统,及时化解社会矛盾、避免出现国家秩序正当性危机。我认为,这就是站在法社会学的立场提出的关于国家治理风险敞口的认识以及对决策者未尽充分注意义务职责进行问责的基本分析框架。

  

   二、从风险社会的角度考察新冠病毒监控的三种模式

  

一般而言,新冠疫情监控的基本难点有两个:一是这种病毒非常诡异,时隐时现,反复发作,还会造成难以发现起源的传染集群。因此疫情很可能在传染悄然扩大到某个临界点突然导致患者的暴发式增长,造成医疗系统短期内不堪重负而崩溃,增强重症化程度和死亡率。另一个就是控制新冠疫情的有效方式是隔离、隔绝以及封锁,在这种状况下很难兼顾疫情监控与生产、生活之间的适当平衡。如何维护经济和社会生活的正常运转,避免自我围城的举措造成一些不可逆的后果,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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