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季卫东:疫情监控:一个比较法社会学的分析

更新时间:2020-06-03 11:36:12
作者: 季卫东 (进入专栏)  
或者避免防疫成本太高、过分消耗国力,就成为疫情期间国家治理的关键。各国的社会实情和医疗基础设施不同,采取的应对举措势必产生差异,但也可以发现一些足以进行类型化的共性。从各国对新冠疫情监控的实践可以发现,主要存在三种反应模式。

   第一种是中国模式,侧重事中事后的总体动员或危机管理中的政治动员。虽然相关的法律制度是强调预防、应急准备、监测以及预警机制的,然而“重医疗、轻预防”是中国公共卫生领域长期存在的一种倾向。〔13〕在一定意义上,虽然我国存在比较成体系的公共卫生法律规则体系,但这些法律规则的落实存在不少短板,限制了对传染病和其他突发公共卫生事件进行有效的事前监控和预警的能力。在这种状况下,对疫情风险的监控主要采用“内部视角”,通过内部的信息报告和交流,但官僚体系层级制的结构特征,容易导致信息传递中的信息失真、被截留、甚至被扭曲等情形,因此难免出现这样或那样的信息和认识上的盲点。

   不言而喻,为了有效进行疫情监控,社会及时获得各种相关疫情信息是最基本的前提条件。即便信息披露可能引发社会恐慌心理,也应该及时通过发布官方和专家的准确信息进行引导,而不能截断关于病例的各种信息渠道、使社会预警机制失效。实际上,无论体制和文化传统有什么样的不同,越是难以防范的风险,越是诡异的病毒,越是烈性的传染病,就越需要民众履行注意义务,也越应该及时公布相关信息和必要的防控知识。但是,中国传统的制度设计思路特别强调秩序和稳定,对秩序和稳定的过度偏好在不经意间把非常状态变成了日常状态,使决策者、管理者享有很大的裁量权和强制权。这样做的好处是便于在不确定的形势下临机应变,但与此同时也就难以分散决策的风险。因为过于集中的权力意味着相应的巨大责任,增大了决策的风险,一旦决策发生错误也难以及时纠偏。在这种状况下,无论是谁,无论是有意识还是无意识,都会要求决策必须确保正确,只有在这样的前提下才能充分发挥高度集权的体制优势,这就势必导致决定论的思维方式。风险是概率论的,如果应对举措是决定论的,两者之间的张力将极大。以此为背景,决策者必须高度重视专家的意见、充分考虑各种选项,必须最大限度重视信息的反馈,否则可有可无的风险就很容易变成不折不扣的实际危害。

   的确,重要的风险和灾难都有可能在社会中引起不安、产生谣言、导致跟风行动。这种不安的言行通过网络舆论放大后容易造成集体性恐慌,这是多元化的高风险社会特别需要防止的。〔14〕但是,如果因此而对不同的信息竞争进行抑制,就会导致信息渠道的堵塞,也会抑制基于专业知识的风险沟通。若基于专业知识的风险沟通受到抑制,等于把疫情监控的决策变成了单纯的行政和政治判断,这将大大提高决策的风险度和监控失误的概率。何况,要防止谣言流布、避免恐慌蔓延,最有效的方式是及时发布正确的信息、提供精准的知识,政府及时发布安民告示、宣传相应的对策和注意事项,只有这样才能稳定人心,形成群策群力监控疫情的局面。

   专家的专业知识与职业伦理相结合,可以形成非常稀缺的信任资源,这种信任产生权威,使决策过程能够嵌入反思理性或者反馈机制,所以围绕决策进行风险沟通的负担可以大幅度减轻。正如安东尼·吉登斯所指出的那样,为了通过信任减轻风险沟通的负担,人们要求专家系统提供双重保证:既有特定的专业人士在品行方面的可靠性,又有非专业人士所无法知晓的知识和技能的准确性。〔15〕他还指出,关于安全的体验通常建立在信任与可以接受的风险之间的平衡之上。〔16〕如果不借助专家系统,或者专家系统缺乏社会的信任以及必要的权威性,这种微妙的平衡就会被打破,风险的可接受度就会降低,来自受决策影响的那些民众的抗议也就会增多。当然,抗议运动也是一种沟通方式,是公然向他人追究过错和责任的过激化风险沟通。〔17〕如果想要避免风险沟通的过激化,避免层出不穷的抗议运动,那就必须充分发挥专家以及法律制度的作用,并且加强决策的民主参与程序。

   尽管地方政府在疫情出现的初期存在失误,未能有效监控和控制新冠疫情暴发,但当中央政府介入后断然采取的一系列措施,比如果断发布武汉封城命令,调动全国各地的资源来集中抗击疫情,进行广泛的政府和社会动员等应对举措和社会民众的行动,可歌可泣、可圈可点。中国在应急响应方面展示的那种令人震撼的强大动员力、高效执行力、医疗团队的献身精神以及民众的团结互助和服从性都值得给予高度评价。当然,也还存在高成本和可持续性之类的问题有待进一步的检验和推敲。中国在疫情遏制方面有力而高效的表现,势必影响国内外对危机管理的认识,从而在抗灾模式、组织学乃至制度设计思路等方面引起一些微妙的变化,对后疫情时代的国家治理体系也将产生深远的影响。

   第二种是美国模式。按照自由主义理念以及医疗保险制度,美国政府在传染病的预防举措方面着力并不太多,主要侧重事后减少受害,并且特别强调借助科学研究和设备的优势加快检测技术和疫苗的开发。英国、德国、法国、西班牙、意大利等欧洲大多数国家也基本上采取这个模式,尽管还是各有不同特色。在这些欧美国家,信息公开原则和民主投票程序,使公民们在享有一定的选择自由的同时,也必须对选择的后果自负其责。如果公民想要政府提供更多福利,就必须缴纳更多的税金;如果想获得更好的医疗护理待遇,就必须支付更多的保险费。选择自由,责任自负,所以决策的风险相对是可以分散、可以转移的。即使政府政策和举措有失误,会引起严厉的批评,会导致选票流失,但不太容易引起体制危机。因此,在决策失误造成损害的情况下,有些政客首先倾向于转移或推卸个人责任,然后再通过减少损害的方式重新争取信任和支持。

   实际上,欧美各国一直按照大流感应对方式来处理这场席卷全球的传染病,这既有专业认知上的路径依赖,也有有限政府固有的运行惯性,还有维持经济和社会常态的政策指向。但这种做法很难遏制这次传染力极强的疫情,会贻误防控的时机,在生命和财产等方面造成严重的损失。正因为公民在很大程度上必须自负其责,所以如果政府要改变他们的自由行为方式,需要确保相关信息透明化,让公民知道风险发生的可能性和后果的严重性。英国首相鲍里斯·约翰逊正是通过让民众准备承担巨大风险的方式达到了类似发布封锁命令的效果,尽管他那种无为而治的“群体免疫”主张饱受指责和嘲弄。但是,当疫情发展到暴发阶段时,个人和地区各自为政的方式就会暴露很大的局限性,需要国家出面采取强有力的统一举措,把社会从日常状态转变为非常状态。然而代议民主制下的政府、特别是联邦政府在采取应急举措上往往受到诸多限制,也很难使用霹雳手段迅即改变公民的行为,除非行政首长获得议会在宣布紧急状态方面的授权。一旦出现非常严重的情势,美国的做法是立即从平时体制转入战时体制、允许战时总统享有非常强大的集中的权限。特朗普在2020年3月13日宣布进入国家紧急状态,自称“战时总统”,封锁城市、颁布居家令、拨款500亿美元支持各州防御、发放100万支测试盒、推出2.2万亿美元的联邦社会救助计划,等等。〔18〕到4月11日,特朗普宣布批准怀俄明州进入重大灾难状态,至此美国50个州全部同时进入重大灾难状态,史无前例。〔19〕这种军事色彩很浓的、雷厉风行的权力会得到民众的喝彩,可能将收到挽狂澜于既倒的成效,但也有可能被总统及其行政团队滥用、被选票需求绑架,甚至冲击现有的国际关系格局。

   第三种是日本模式,下文详述并展开分析。

  

   三、围绕疫情监控的法与社会互动——以日本经验为例

  

   与中国模式、美国模式不同,日本模式侧重事先预防为主的疫情防控。韩国、新加坡以及我国的台湾和香港也都采取类似做法。首先,基本上也是按照流感应对方法,维持正常的经济运行状态和社会秩序,但与此同时更重视研究制定各种预案并进行相应的精细准备。其次,是采取查明和遏制传染集群、安排疑似者居家隔离、对患者进行分级诊疗等相对低成本的方法,侧重防止在医院内部助长交叉感染的情形,竭力避免患者拥堵造成的医疗资源挤兑和系统崩溃。再次,通过限制或取消大型群聚活动及其他有针对性的举措改变市民的行为方式,尽量抑制传染的速度和规模。最后,在不得已的状况下宣布紧急状态,解决医疗系统的困境,但不采取封城、闭户、全行业休克的强制性措施。韩国虽然因为新天地教会在大邱造成的大规模集体传染一度告急,但也没有进行大规模封城,而是通过大规模而高效的检测、排查、分类诊治等措施控制住了疫情蔓延。

   日本等国尽量坚持流感应对法,其防疫学理论以及诊疗实践的理论根据如下:①虽然新冠病毒传染力极强,但根据WHO 公布的2020年2月20日中国统计数据,其中轻症患者占80.9%的绝大多数,重症患者占13.8%,病危患者占6.1%;重症患者的康复率在46.4%,治愈出院者占26.4%,因此平均致死率为3-4%左右,武汉之外的其他地区的平均致死率只有0.7%,并不比流感的威力大多少,远低于SARS的9.6%致死率。②无症状病毒携带者占一半以上、患者潜伏期较长的特殊情形会给隔离防疫带来困难,也给排查带来困难,从而使大张旗鼓的防疫措施效果很有限,也就是说新冠疫情的特殊性是防不胜防。③现有的RT-PCR 检测手段准确度不太高,因此检测不应该针对所有健康人,这样成本太高昂也无法做到,因此只能聚焦重点人群的监控和治疗。④在相对开放的环境里,无症状者、占感染者绝大多数的轻症者以及大约半数的重症者在治愈后当会获得抗体免疫力。〔20〕但是,这次新冠病毒感染力极强、不断发生突变、具有许多未知属性的事实逐渐明朗化之后,有些专家后来也改变了单纯视之为大流感的意见。

   在疫情发生初期,为了确保奥运、维护经济,日本政府采取的是拒病毒于国门之外的边境控制政策。正是在这样的背景下,日本处理钻石公主号豪华游轮疫情的方式曾经在国内外受到不少指责,甚至有些美国乘客试图向日本政府提出损害赔偿诉讼。〔21〕众所周知,这艘游轮的船籍是英国,所有者是美国公司,本来日本并没有必须承担的法律责任。但英美两国不作为,加上这艘游轮是从横滨出港,2666名乘客中一半是日本人,所以日本在2月3日同意该游轮停靠横滨港。为了防止疫情蔓延到国内,日本政府要求来自56个国家和地区的乘客以及1045名船上工作人员合计3711人全体不得上岸,接受14天隔离检疫期〔22〕的筛查,必要物资有专人递送。由于船上诊疗条件和检测能力的限制、乘客和乘员人数过多、巨大成本的负担主体不清晰等因素,诊断的速度很慢,造成病毒在船内不断扩散,引起乘客和舆论界的抗议。〔23〕从政治和法律上看,日本政府的应对举措是可以理解的。正因为日本借助法律逻辑大幅度减轻了决策的风险压力、获得了裁量的自由,所以舆论批评和诉讼意愿最终消于无形。但是,这里也的确存在着显著的伦理困境。2月18日神户大学医学院岩田健太郎教授在网络公开发表视频批评意见,认为游轮上对传染的防范很不专业,导致对日本政府的人道主义压力骤然升高。当然,行政机关在善后处理方面也的确存在疏忽之处,直接放那些没有检测出阳性的乘客下船自由离去,从2月21日起增加了国内社会的恐慌感。

按照专家的意见,即使排除这些疏忽,由于新冠病毒感染者没有明显症状,在不被注意的情况下发生传染,所以试图绝对防止传染的想法是不现实的。防控措施若想真正收到实效,有待疫苗和药物的开发,为此需要实验和研究的积累。但这种病毒不传染动物,无法进行动物实验,只能观察和分析人类的传染情况。正是基于这样的认识,日本专家在第一时间赶到武汉进行调查,也在有意无意之间实际上让钻石公主号游轮成为一个变相的、封闭的疫情临床实验室。被隔离的钻石公主号游轮起初只有一个人感染了新冠病毒,然后在完全可控的条件下疫情向其他3711名健康的乘客和乘员渐次传染。可以说,这是对新冠病毒的属性、弱点以及传染力进行实验性研究的最佳环境。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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