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郭润涛:新疆建省之前的郡县制建设

更新时间:2020-05-30 15:36:18
作者: 郭润涛  

   摘    要:

   新疆建省之前, 基层改置郡县的建设已经展开, 尤其是新疆北路的郡县制建设, 从乾隆年间平定准部之后就已经开始。在东部, 以巴里坤为行政中心, 将安西道从哈密移驻于此, 而后建立镇西府。西部以伊犁为中心, 最初仅驻扎伊犁将军, 后建立伊犁直隶厅, 并从理事同知改为抚民同知。以乌鲁木齐为中心的中部地区发展最快, 呈现出行政力量上的扩展。乾隆三十八年, 乌鲁木齐设立都统, 在军政体制上获得与伊犁将军相对独立的地位, 同时, 安西道改为镇迪道, 并设立迪化直隶州及所属县分, 让乌鲁木齐在郡县制建设上也更为成熟。

   关键词:新疆建省; 郡县制; 乌鲁木齐都统; 巴里坤; 伊犁将军; 行政建置;

  

   新疆建省虽在清末, 但这并不意味着新疆地区的所有行政性建置, 都是在建省之际才成立。从地方行政的角度看, 新疆自乾隆年间平定南、北两路之后, 即将甘肃境内的地方行政建置移设于此, 同时在驻防将军等军管区域, 也开始设置相应的行政性建置。这些地方行政性建置, 在中国传统政治观念中, 称之为“郡县制”。本文利用这个概念来讨论问题, 是希望将视野置于郡县制沿革史下。同时, 把讨论的重心限在新疆北路, 即从巴里坤至乌鲁木齐, 再至伊犁一线的地区。相比之下, 南疆即从哈密迤西, 包括吐鲁番、库尔勒和塔里木盆地周边诸城的天山南路, 郡县制建设较晚, 一直到光绪八年 (1882) 才开始。这是刘锦棠建议新疆建省时, 清朝首先同意的举措, 建省暂缓一步, 先从基层改置郡县开始。于是, 在南疆诸城次第收复之后, 刘锦棠便着手裁撤办事大臣, 改设直隶厅或直隶州, 并在新疆南路东四城置分巡兵备道一员, 驻阿克苏;西四城置分巡兵备道一员, 驻喀什噶尔, “督饬所属水利、屯垦、钱粮、刑名事件, 抚驭蒙部, 弹压布鲁特, 稽察卡伦”。1这也就是刘锦棠筹建新疆省的第一步。以此来看, 新疆建省是从南疆开始, 似乎是由南而北展开。但实际上, 新疆北路的郡县制建设, 从乾隆年间平定准部时就已经开始。

   本文拟从三个区域, 即以巴里坤、伊犁和乌鲁木齐三地为中心的区域, 来考察新疆郡县制的建设进程, 并讨论三个区域之间的政治关系。

  

   一、以巴里坤为中心的行政建置

  

   自乾隆二十年天山南北数万里之地“悉归版宇”之后, 清朝即用“新疆”一名专称天山南、北两路地方。此后, 一般将巴里坤和哈密等地列在新疆事务之内, 但也明确巴里坤和哈密属于“旧有之地” (雍正年间与准部议和之后, 即在巴里坤和哈密驻兵防守) , 这两个地方只是作为南、北两路的“门户”而被置于“新疆”的范围。在乾隆中期修成的《皇朝通典》中, 关于巴里坤的职官设置, 有以下说明:“巴里坤今为镇西府治, 已列在郡县, 且原隶版图不在新疆之数。以其为新疆北路之门户, 而分设驻防, 亦与新疆一例, 故以领队大臣列新疆卷中。”在关于哈密职官设置中, 也有相同的说明:“哈密虽旧有之地, 以其为新疆南北两路之门户, 故列于新疆卷中。”2这样的说明, 系就编撰《通典》的体例而言, 但从中可以看出至少在乾隆中期, “新疆”的概念指的是巴里坤和哈密迤西的天山南、北两路地方。而将巴里坤和哈密等地视为新疆北、南两路的“门户”, 因而将这两个地方及其周边地区的事务, 列入新疆事务, 这一办法和观念, 形成了后来新疆政区的界定基础。

   清朝平定新疆, 是康熙以降与准部冲突的结果。雍正年间用兵西北, 虽然没有达到目的, 但已将防线推进到巴里坤和哈密等地。乾隆年间一举“荡平准部”, 即从巴里坤出发, 沿奇台、乌鲁木齐、玛纳斯、库尔喀喇乌苏一线进入, 最后占领准部大本营伊犁。在进军过程中, 清军即在天山北路一线的要地部署军队, 以保障西进军队的安全。乾隆二十七年 (1762) , 清朝设置“总管伊犁等处将军”, 伊犁成为新疆境内的军政中心, 天山北路成了最重要的政治和军事通道, 在这条通道上, 除部署军队驻防之外, 郡县建置也随之展开。

   清朝在新疆的郡县制政权建置, 首先是在以巴里坤、哈密为中心的东部区域开始的。乾隆二十四年, “西陲平定, 幅员广大”, 陕甘总督杨应琚即奏请将甘肃境内驻守“塞外”或“口外”的安西、靖逆等地绿营兵移驻巴里坤和哈密。随着军队的重新布防, 在安西一带和巴里坤、哈密两地, 行政建置也迅速作出了调整。其中一个重要举措, 就是将原设在安西的“分驻同知”移驻巴里坤, 原设在靖逆的“分驻通判” (雍正十一年置) 移驻哈密。与之相应, 将原管辖的安西道也移驻哈密, 仍然统辖巴、哈两厅。3

   清朝沿明朝的概念, 将知府的佐贰官——同知、通判等称之为“厅”。“厅”在体制上也分两种:一种是直属于布政司的直隶厅, 一种是隶属于府的属厅或散厅。清朝将原设在安西和靖逆二地的同知厅和通判厅, 移驻巴里坤和哈密, 明确仍由同时移驻哈密的安西道统辖, 是直隶厅的建置。乾隆三十七年 (1772) , 也就是设置巴、哈两厅十余年之后, 清朝又在奇台地方设置“奇台总理民屯事务通判”, 并将穆垒 (木垒) 一带的刑、钱事务, 归其管理。4奇台厅也是直隶厅。

   乾隆三十八年, 清朝将巴里坤厅升为镇西府, 5这是在新疆境内建置的第一个府, 隶属于甘肃布政司。由于在巴里坤置镇西府, 相关的行政建置相应有所调整。首先, 按照府的建置, 以府统县, 府署所在地即置附郭县。镇西府在建立之时, 即置宜禾县作为镇西府的附郭县。6其次, 将附近奇台和哈密两直隶厅改属于镇西府, 这样也就将奇台、哈密两个直隶厅降置为 “散厅”。奇台厅稍后于乾隆四十一年又改置为奇台县。7在清代, 虽然厅制一直存在, 但从行政建置的演进看, 厅是一种临时性或过渡性的建置。当境内户口增多, 土地开发达到一定程度, 厅的建置往往被府、州、县这些在明代已完全成熟的建置所取代。巴里坤直隶厅改置为镇西府, 奇台厅 (散厅) 改置为奇台县, 就是厅制演进的具体例子。与此同时, 还将南路的辟展直隶厅 (乾隆三十六年设同知) , 也降为散厅, 改属于镇西府。此外, 北路的乌鲁木齐直隶厅 (同知) 改为迪化州, 改属于镇西府。8这又是厅制演进的例子。再次, 安西道移驻迪化州。安西道从安西移驻哈密之时, 其所辖之区除上文提到的哈密、巴里坤两厅之外, 还有原辖的安西之地 (时已建安西府) 、南路的辟展和北路的乌鲁木齐等处。安西道的这种管辖区域或者说领属关系, 是在上面提到的府、厅先后建置过程中逐步确立的。乾隆三十七年, 安西道先从哈密移驻巴里坤, 改为屯田粮务兵备道。此时, 安西府降为安西直隶州, 不再归安西道管辖, 而改由安肃兵备道 (由甘肃道改) 管辖。9当镇西府建立之时, 安西道又西迁至迪化州, 改名为镇迪道。镇迪道后来职兼兵备, 除统辖从乌鲁木齐至巴里坤一线地区和哈密、辟展等地外, 还兼辖南路的吐鲁番和北路的库尔喀喇乌苏、晶河等处事务。10

   从巴里坤和哈密两厅以及安西道的移驻而演变为镇迪道的过程看, 首先, 通常属于新疆事务范围的郡县建置, 系直接从陕甘总督节制下的甘肃地方行政系统移驻而来, 这是甘肃省行政隶属范围的扩展。至乾隆三十八年, 这种行政扩展, 已达乌鲁木齐, 这以镇迪道的建置为标志。其次, 从相对成熟的行政建置而言, 镇西府管辖一州 (迪化州) 、一县 (宜禾县) 、三厅 (哈密厅、奇台厅和辟展厅。奇台厅稍后改为奇台县) , 是清代新疆境内最早形成的地方行政体系。这个体系虽然以镇迪道为最高建置, 但真正具体负责管理新疆东部地区地方事务的是镇西府。镇西府驻巴里坤, 所以巴里坤是新疆东部的行政中心。镇迪道由安西道演变而来, 在镇西府建立之前, 先由哈密迁移至巴里坤, 这表明巴里坤的首要地位。只是因为建立镇西府, 才将安西道移驻迪化, 这固然表明迪化州或乌鲁木齐地位之重要, 但将安西道 (镇迪道) 和镇西府分开建置, 主要是作为甘肃省行政权力的西扩, 而不是将东部的行政中心移到了中部。道是作为布、按二司的派出机构而成立的。虽然清朝的守、巡道往往驻扎一个地方, 专门负责管理一定区域内的行政事务, 尤其是“职兼兵备”, 握有一定的管理绿营兵的权力, 但它在体制上一直从属于布、按二司。司道所属的府, 在日常例行政务方面, 一般都直接上呈布、按二司, 只是就重大事件或者明确由道所专管的事务, 需要禀明道员, 听从道员的处理。道的实际行政权力, 很大程度上取决于朝廷的总体安排。像安西道, 本来置于甘肃西部, 离布政司 (兰州) 的距离较远, 因此在当地的郡县建置上明确说明, 巴里坤、哈密等厅由之统辖, 也就是相应事务由安西道直接代表甘肃布政司予以处理。尤其是安西道移至新疆境内之后, 它的事权更具有相对独立性。然而, 当安西道移驻迪化之后, 由于空间范围改变, 行政事务的运作关系也相应改变, 事权也相应有所变化。总之, 在新疆东部, 巴里坤是行政中心, 这个中心的形成可以安西道从哈密移驻于此为起点, 以镇西府建立为标志。

  

   二、以伊犁为中心的建置及其变化

  

   伊犁本来是准部的大本营, 清朝“荡平准部”之后, 即于此置“总管伊犁等处将军”, “统掌新疆之军政, 山北、山南皆听节制。”11所以, 伊犁是全疆的政治中心。以伊犁为中心的区域, 一直与新疆境内的其他区域相对独立。这有地理上的因素, 也与伊犁的历史地位和清朝的上述建置相关联。

   “伊犁将军”的建置, 与东北盛京、吉林和黑龙江各置将军一样, 其职能在于镇守一方, 安辑旗民, 统率文武, 总之是拥有统辖全疆军、民两个方面最高政治权力的职官。然而, 伊犁将军的实际事权范围, 又与东北三地有所不同。其一, 如上文所述, 新疆北路东部和中部地区, 以管理“民事”为职能的地方行政制度, 已从陕甘总督节制下的甘肃省移驻于此, 这方面的政务属于甘肃省直接管辖, 并不在伊犁将军的事权范围之内。以这种“混合的”情形而言, 新疆的制度安排, 与内地直隶各省的制度安排相同。内地各省除从明朝继承而来的司、道、府、厅、州、县等郡县制建置外, 又以总督、巡抚统辖文武、管治兵民, 但督抚所辖之兵是绿营兵。清朝在各省还置“驻防八旗”, 以驻防将军或都督统领。驻防八旗兵与绿营分属两个完全不同的军政体系。清朝在新疆北路东部和中部地区所延伸的治理民事的郡县体系, 隶属于甘肃布政司, 当然也在陕甘总督的节制之下。在巴里坤至乌鲁木齐一线所驻守的绿营兵, 来源于陕甘两省, 也在陕西总督的节制之下。这部分军、民两政, 并不在伊犁将军的事权范围之中。从体制上说, 伊犁将军对于新疆北路东部、中部地区管辖权, 仅限于驻防在这一线军事要点上的八旗兵。其二, 新疆南路即统称为南疆的驻防军队, 以八旗兵为主, 他们分防于南疆各城, 但又设置办事大臣、参赞大臣和领队大队, 直接掌管军政和回部事务。这些“大臣”均由朝廷“特旨简任”, 并在所办事务上享有向朝廷“专摺密陈”的权力。因此, 诸“大臣”处理当地军政事务方面均具有相对的独立性。总之, 伊犁将军虽然在体制上“节制”天山南北两路地方的军政, 但实际的事权范围主要在以伊犁为中心的新疆北路西部区域。以乌鲁木齐为中心的中部地区, 原先受伊犁将军直接管理, 但后来也相对独立。

清朝在“荡平准部”之后, 即在伊犁及其周边地方留下部分军队驻守, 接着又调遣八旗兵“挈眷驻防”和屯田耕作。“挈眷驻防”是清朝部署在全国各地驻防八旗的普遍情况。这意味着在驻防八旗军政之外, 驻防体系内还存在与普通民事一样的政务,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:西域研究 The Western Regions Studies 2013年01期
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