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郭润涛:新疆建省之前的郡县制建设

更新时间:2020-05-30 15:36:18
作者: 郭润涛  
这种政务时称“旗下事务”。清朝将旗人与民人严格分别。驻防八旗之下因生产、生活而产生的纠纷、冲突事件, 不属于“军政”可解决的范围, 需要设置专门的管理机构来处理。乾隆二十九年 (1764) , 即在设立伊犁将军一年多之后, 时任伊犁将军的明瑞奏请在伊犁设“理事同知”。明瑞在奏疏中说得很清楚:“现在伊犁挈眷官兵跟役, 与商、民杂处, 必有词讼交涉事件。请于兵丁全到之后, 设立理事同知一员。”显然, 伊犁将军关于“理事同知”的设置, 是从驻防八旗或“旗人”的立场建议的。朝廷议准的理由也一样:“查各省驻防, 旗、民杂处之地, 例设理事同知, 或通判一员, 承办审理词讼。今伊犁所驻满洲、蒙古、绿旗兵, 及商、民、回人, 尤为错杂, 词讼案件必多, 应如明瑞等所奏, 设立理事同知一员。”12这个“理事同知”, 驻惠远城, 就是所谓“伊犁直隶厅”。然而, “厅”的建置, 在体制上隶属于甘肃布政司, 也就是地方行政建置。于是, 在伊犁, 由于设置专管“旗下事务”的理事同知厅, 郡县制体系宣告诞生。

   “理事同知”专管伊犁将军属下的旗人事务, 所以它同时接受伊犁将军的管辖。在稍后议定这个职位为“实缺”之时, 由陕甘总督杨应琚和伊犁将军明瑞联合奏请裁移甘肃凉州理事同知至伊犁的情况, 13正表明了这种双重管辖体制。也正因为它专管“旗下事务”, 而与上文所述东部地区所设置的巴里坤和哈密等厅不同。巴、哈等厅是管理普通民人事务的行政机构, 从甘肃移驻, 原先就与其他厅、州、县的建置一样。按照清朝典章的表述, 在“厅”的建置上有“地方同知”、“地方通判”和“理事同知”、“理事通判”的区别。14简单点说, “地方”厅的职责在于分理地方民事, “理事”厅则专职管理旗人事务。东部巴、哈等厅设置的是“地方同知”和“地方通判”, 而伊犁所设置的是“理事同知”。

   在设置伊犁直隶厅十五年之后, 即乾隆四十五年 (1780) , 伊犁将军伊勒图奏请将伊犁理事同知改为“抚民同知”。伊犁将军的奏议中这样说:“伊犁兵民户口, 渐增至十余万人, 事务繁多, 同知一员, 管理难周。请将伊犁现有兼管民人理事同知, 改为抚民同知, 管理地方事务。”15由此可见, 当初设置伊犁理事同知, 本来专门办理“旗下事务”, 因为当时“民人”与“旗人”都还比较少, 所以, 理事同知“兼管民人”。而当兵、民的规模增至十余万人之后, 伊犁理事同知的职能就需要重新调整。调整的办法, 与雍正时在热河建置承德直隶州时, 直隶总督李卫提出的建议一样, 将民人事务和旗人事务分别管理。只是伊犁的办法, 不像热河那样建置直隶州, 而是将原来设置的“理事同知”改为“抚民同知”之外, 再“添设理事同知一员, 办理各营刑名案件”16。这实际上是在伊犁新设“抚民同知”一员。于是, 当时伊犁设置了两名“同知”, 以分别办理旗营和民人的事务。

   “抚民同知”之职, 始设于明朝。明朝中叶, 山西、陕西的民众因为灾荒大量逃亡。明朝为了使这些流民恢复原籍, 或者重新安置, 而以同知、通判等职专门负责抚治流民。这种专门负责抚治流民的同知、通判在本职之前加上“抚民”17二字。所谓“抚民”, 在明代本来所指的对象是流民, 其实就是普通民人, 只是这些民人流徙到某个尚未设置行政管理机构的地方, 暂时逸出编户齐民体系, 需要重新“抚治”。而在清朝, 因为有“旗”与“民”的区别, 沿用“抚民”的“民”则仅指旗人之外的汉人。伊犁将军鉴于民人增加, 所以奏请将“理事同知”改为“抚民同知”, 朝廷同意其建议, 而设“理事”和“抚民”两同知。显然, 这种“抚民同知”属于上文所说的“地方同知”。

   “理事”厅因为专管旗下事务, 所以属于甘肃地方和伊犁将军双重管辖, “抚民”厅或者“地方”厅则只管汉人事务, 与其他厅一样, 完全属于甘肃布政司属下的建置。伊犁虽然没有按照建议将“理事同知”改为“抚民同知”, 而是实际添设一员“抚民同知”, 但这个抚民同知的设置, 既反映当地“旗、民杂处”, 尤其是商、民大量增加的事实, 又表明郡县制建设的进一步发展。在“厅”的建置上, 从“理事同知”到“抚民同知”, 是伊犁地区地方行政体制走向成熟的一个体现。

  

   三、乌鲁木齐中心的形成与建置

  

   乌鲁木齐处于天山北路从巴里坤至伊犁一线的中间位置。从北路一线看, 中间的位置意味着它两不靠, 与巴里坤和伊犁都有很远的距离。因此, 这个地方的独立性便自然而然地显现出来。在平定伊犁之后, 乌鲁木齐也与伊犁一样, 即部署军队驻防屯田。在乾隆三十六年 (1771) 以前, 乌鲁木齐及周边地区虽有八旗兵丁驻扎, 以“乌鲁木齐办事副都统”统辖军政, 但驻防军队主要是来自甘肃安西等地的绿营兵, 所以这里又设“提督”予以统领。

   乾隆二十八年 (1763) , 鉴于乌鲁木齐为新疆冲要, 在此驻扎四千名绿营兵, 原设“副将”不足以资统率, 而改设“总兵”, 并添设镇标中营和城守营, 连同原设左、右二营为四营, “统听巴里坤提督节制”。18同时, 将巴里坤提督移驻乌鲁木齐 (而将乌鲁木齐总兵调驻巴里坤) 。19这种与巴里坤之间的调整, 依然可以看到上文说过自东至西的扩展进程。因为最高政治中心在内地, 因此将巴里坤与乌鲁木齐两个中心联通, 互为依援, 是势所必致的事。乾隆三十八年 (1773) , 将乌鲁木齐参赞大臣改设为“都统”。在此之前, 参赞大臣原来“止管满营, 不与地方事务”。但这样的体制, 对于乌鲁木齐主要以绿营兵屯戍的格局来说“未免掣肘”。因此, 朝廷特别允准驻扎乌鲁木齐的参赞大臣与提督“一同总理”乌鲁木齐事务, “凡满洲、绿营官兵、屯田一切事务, 皆与提督总管办理”。20提督不能管八旗事务, 而参赞大臣可以总管八旗、绿营事务, 其实就是赋予了驻扎在乌鲁木齐的参赞大臣最高的军政权力。此时, “将参赞大臣一缺, 改为都统一员”, 朝廷的理由是, 这于“管辖兵丁, 办理诸事, 尤为有益;而于体制, 亦属相符。”21所谓体制相符, 系指与提督之间的关系而言。提督系从一品官, 而参赞诸大臣, 其品秩例从原官, 官品一般比提督要低。而改设为都统 (从一品) , 便与提督相同。本来驻扎“大臣”与“提督”分属于八旗和绿营两个体系, 官员品秩高低, 固然关系到相见之礼和文书来往的称谓、格式, 但由于在政务上交集不多, 并没有多大的权力矛盾。然而, 当驻扎乌鲁木齐的参赞大臣与提督“一同总理事务”之后, 尤其是实质上赋予了参赞大臣更大的权力, 二者之间的矛盾势所难免。因此, 改设都统也就势所必然。而乌鲁木齐都统一职, 又继承了原来参赞大臣的职权范围, 它成了乌鲁木齐地方的最高军政长官, “满洲、绿营官兵皆属焉”22。

   在设置乌鲁木齐都统一职之时, 朝廷强调了“仍属伊犁将军节制, 听其调遣”。但之所以将参赞大臣改为都统, 恰恰是考虑到“距伊犁遥远, 兵民辐辏, 应办事件甚繁”, 也就是乌鲁木齐地方的相对独立性。虽然在新疆的全局上, 乌鲁木齐都统仍受伊犁将军节制、听其调遣, 但在具体军政事务上, “所有应奏应办之事, 一面奏闻, 一面知会伊犁将军”23。它拥有独自向朝廷奏事的权力, 而对于伊犁将军只需“知会”即可。在体制上, 驻防将军与都统在乾隆三十三年之后皆为从一品官。内地的建置, 各省多设驻防将军, 底下设的是副都统 (正二品) , 而都统之职与将军互置。所以, 从驻防八旗的体制看, 乌鲁木齐都统与伊犁将军有着同等的地位。它之仍受伊犁将军节制、听其调遣, 主要是基于原来已经形成的军政格局。

   在管辖区域上, 以乌鲁木齐为中心的广大地区, 实际也成了天山北路的三大区域之一。前文我们已经说明了两点:一在军事上, 一方面乌鲁木齐的驻防军队虽然一开始就驻扎有八旗兵, 但以来自安西提督辖下的绿营兵为主。而当乾隆三十六年设八旗兵驻防之后, 这里绿营和八旗并驻, 以八旗兵为主, 由此而设参赞大臣, 再改设为都统, 说明乌鲁木齐在平定北疆十年之后, 便获得相对独立的政治地位。二在行政上, 就在乾隆三十八年改置乌鲁木齐都统之时, 东部巴里坤建置镇西府, 而将当时刚移驻不久的安西道改为镇迪道, 西移至迪化州。这种情况表明来自甘肃省的行政力量, 以巴里坤为基地向西延伸, 已抵达乌鲁木齐。然而, 在建置迪化州之后半年内, 又因为迪化州“地处边隅, 幅员辽阔, 知州一员, 势难统辖”, 而“将迪化州知州改为直隶州知州”。24于是, 迪化州虽然归镇迪道统辖, 但撤除了与镇西府的行政隶属关系, 而升格为与镇西府并列的行政建置。

   迪化州由乌鲁木齐同知和通判二厅改置。乌鲁木齐设“厅”, 在哈密、巴里坤之后, 但在伊犁之前。当时乌鲁木齐尚未置驻防八旗, 而以绿营兵戍守, 所以, 所设置的不是“理事同知”或“理事通判”25, 而是照哈密、巴里坤之例, 设置管理地方的“地方同知”和专管粮饷的“粮务通判”。乾隆二十五年 (1760) , 时任陕甘总督的杨应琚奏言:“乌鲁木齐现议移驻提督, 管理地方粮饷之文员, 自不可少, 应照哈密、巴里坤之例, 设同知一员, 管理地方;通判一员, 收放粮饷;并仓大使一员, 以供差遣出纳。再设巡检二员, 分驻昌吉、罗克伦两处。以上各员, 统听哈密兵备道管辖。”得旨允行。26乾隆二十八年, 乌鲁木齐新城建成且命名为“迪化”之后, 驻守在乌鲁木齐的同知和通判概称为迪化厅。27乾隆三十八年, 置迪化直隶州, 也称乌鲁木齐直隶州, 是将“乌鲁木齐同知改为知州, 仓大使改为吏目, 仍管仓大使事”, 而将驻在宁边城 (建置于乾隆二十七年28) 的通判改为州同, 驻在特讷格尔的县丞 (置于乾隆三十三年29) 改为州判。此外, 添设学正一员。30

   迪化直隶州, 归镇迪道管辖, 也就是隶属于甘肃布政司。这是新疆北路在巴里坤置镇西府之时, 又一个标准化的郡县制建置。与此同时, 又将驻在宁边城的州同改为知县31, 建置了昌吉县, 隶属于迪化直隶州。这是继镇西府置宜禾县之后新疆建置的第二个县。三年之后, 即乾隆四十一年 (1776) , 在特讷格尔地方建置阜康县, 将特讷格尔州判改为知县, “应设训导、典史二员, 以裁汰庄浪县二缺移改”, 仍隶迪化州。32特讷格尔在迪化城西北方、玛纳斯东南方、介于乌鲁木齐与玛纳斯之间。“阜康”之名, 与宁边、迪化一样, 均是新筑之城的“嘉名”。乾隆二十八年, 与迪化城一起, 清朝将在特讷格尔所筑之城命名为“阜康”33。乾隆四十三年, 又在玛纳斯建置绥来县。此前, 玛纳斯与特讷格尔一样, 驻有县丞管理地方事务。此时, 鉴于“商民日聚, 事务渐繁”, 而将原设县丞改为知县, 并添设典史、训导各一员, “均归迪化直隶州管辖”。34

从迪化直隶州所属昌吉、阜康和绥来三县的建置看, 迪化直隶州从乾隆三十八年以后, 郡县制建设在地理上主要在乌鲁木齐以西地区。自平定伊犁之后, 库尔喀喇乌苏以东的地方, 归“乌鲁木齐大臣”管辖, 但实际上是以特讷格尔、呼图壁、玛纳斯等分城戍守。在乾隆三十六年以前, 这些地方虽然驻扎八旗军队, 但主要是绿营兵, 且军队的任务主要是屯田耕作。同时, 由于这些地方在巴里坤、乌鲁木齐至伊犁的交通要道之上, 军务孔亟, 不仅军队来往频繁, 商人和民人也多所停居, 尤其是政府招徕民人屯田, 使当地居民迅速增加。而屯田及其粮务的管理, 使得这些地方需要加强行政性管理。与东部的巴里坤、哈密和西部的伊犁, 以及乌鲁木齐等地有所不同, 巴里坤、哈密和伊犁等地是设置府的佐贰官来驻守管理, 而这些地方是分设县的佐贰官即县丞来管理。特讷格尔和玛纳斯的分驻县丞, 都是从甘肃省裁移过来的。之所以裁移的是县丞, 与甘肃省的府、县佐贰官的“官缺”有关,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:西域研究 The Western Regions Studies 2013年01期
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