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田飞龙:香港国安法的制度保护逻辑

更新时间:2020-05-29 11:45:05
作者: 田飞龙 (进入专栏)  

  

   中央为香港直接制定一部「国安法」,与《基本法》23条立法并行不悖,这种出其不意而又坚定有力的中央管治行为,完全出乎香港极端本土势力和外部干预势力的政治设想,决定性打破香港「颜色革命」和「完全自治」的政治迷梦。

   中央立法的宪制正当性

   这不是一部复盖和完成全部涉及香港国家安全事务的立法,而是根据香港国安形势与需要的「最迫切」部分进行的示范性精准立法。这一立法採取全国人大决定加全国人大常委会具体立法的「双重权威」模式,是国家最高立法权与立法理性的体现。以中央直接立法而非其他方式推进香港维护国安法律制度的具体建构,是中央对港全面管治权的直接行使,也是中央全面管治权与香港高度自治权在国家安全事务上有机结合的制度尝试。

   香港国安法以这种清晰简明方式推进「一国两制」制度体系建设,通过附件三程序成为香港特区法律体系一部分,开创了全国人大及其常委会直接立法填充「中央管治权」规范裂隙、塑造一国两制全新制度愿景及制度性融合發展方向的创新模式。

   中央治港,不再过度自我束缚,不再单方面依赖香港高度自治权解决香港社会面临的一切问题和挑战,而是依据《宪法》与基本法的宪制性责任积极主动承担规范创制与执行机制建构的法治责任,寻求中央全面管治权与香港特区高度自治权有机结合。这是中央在依法治港层面的宪制角色自觉和责任承担,也具体践行了以法治方式支持特区政府依法施政与保护特区宪制秩序的制度性承诺。

   「一国两制」制度体系化的亮点

   中央治港方针的完整概括是「一国两制」「港人治港」「高度自治」,其中一国两制是宪制之道,是国家宪法上国家结构形式的构成性原则,港人治港与高度自治是具体的治权配置原则,两者间通过宪法与香港基本法的「授权法」机制得以具体建构。香港的宪制秩序以「一国」为前提,在规范性上需紧密联繫及回溯中国宪法本身。因此,一国两制的宪制原理可简要解析为:宪法与基本法共同构成香港特区的宪制基础。此次中央直接进行国安立法,就是依据宪法职权并结合基本法实施状况作出的规范创制行为,有效弥补香港的国安法律漏洞,拓展了香港宪制秩序的规范体系,具充分宪制正当性与合法性。

   中央直接立法没有取代23条立法,但与23条立法迟迟未能完成有关。香港回归23年,23条立法未见落地,特区管治能力和本地民意共识不足以推动立法突破。23条立法的本地化授权是一种非常特殊的授权安排,是中央在高度信任香港特区与香港社会的条件下将本属「中央事权」的国家安全立法委託给地方来完成。儘管授权条款未设定具体的完成期限及问责程序,但从一国两制宪制秩序来看隐含了如下的规范性期待:其一,香港特区政府应当充分理解和践行本地立法责任,在香港回归后较短时间内凝聚社会共识,完成立法程序,构建维护国家安全的健全法律体系;其二,香港社会应当配合特区政府完成23条立法,合格回应中央在授权条款中的信任和期待,并以实际行动满足「爱国者治港」的基本政治条件;其三,以23条立法为基础,逐步推动香港从文化到制度上的「去殖民化」,实现香港爱国爱港史观与朴素本土史观有机结合,塑造支撑香港一国两制的稳固的爱国者社会政治基础,并从制度上有效规制和排除外部势力非法干预。果真如此,香港的国安制度大关就会顺利迈过。

   遗憾的是,香港反对派对一国两制与基本法秩序并无全面准确的理解和坚守,而是以其机会主义和不断激进化的民主运动及违法达义的颠复性对抗,破坏了香港法治的稳定性和权威性,一步步挑战一国两制的制度底线与国家安全利益的核心内涵,甚至产生了本土激进分离势力与「港独」的极端思潮和组织化行为。回归23年来,23条立法未成,国民教育推行受挫,8.31决定下的普选改革停滞,大湾区战略下的融合發展遭分离势力对冲,爱国者治港的社会政治基础遭破坏,国家的主权、安全与發展利益不断遭受侵蚀。从2014年非法「佔中」到2019年反修例运动,香港国安漏洞愈来愈大,不仅对极端本土势力洞开,更使得外部敌对势力乘虚而入,煽动策划港版「颜色革命」,甚至诱导香港部落主义的「黄色经济圈」及本土化的恐怖主义。反修例运动近一年了,中央给了香港社会「止暴制乱,恢復秩序」充分时间和自我证明机会,但时至今日骚乱仍存在,依靠暴力和威胁手段进行选举夺权与瘫痪管治权的极端政治运动仍存在,外部敌对势力干预行为和破坏性有增无减。

   国安立法的保护性功能

   在此重重挑战下,香港止暴制乱与法治修復仍有漏洞,香港社会重建进程遭严重干扰,香港繁荣稳定及市民生命、财产、安全遭持续损害。这就导致香港行政主导体制面临运转困难,导致行政立法关係僵化,导致极端社运凌驾政府管治权的「无政府主义」倾向,导致法治权威性与社会秩序的根基浮动,导致香港社会安全感、国际认可度及可持续發展基础遭严重破坏。香港愈来愈多的社会团体和有识之士通过各种渠道和形式呼吁加快国安立法进程,保护一国两制的制度安全与香港的繁荣稳定,保护和平守法市民的生命、财产与安全。因此,中央此次直接立法是「应民所请」,也是自身法治责任伦理使然,敢于决断作为,承担起保护香港自由和秩序的制度化责任。

   全国人大作出香港国安法立法决定,依据主要在于宪法本身,即以宪法第31条的特区条款及第62条第2、14、16项的全国人大职权条款为主要依据,对维护香港国安的法律制度与执行机制进行框架性立法。全国人大决定本身表明特区制度在宪法及一国两制框架下存在一个「持续性构造」的规范创制机制,但具体何时、以何种议题进行规范创制,取决于全国人大的政治判断与立法构造。这种「人大决定+具体立法」的一国两制规范创制模式,对于保障和促进一国两制制度体系的完备建构,有宪法学和立法技术上开创性意义。

   但这一香港国安法并不是面面俱到的立法,而是重点突出的示范性立法:其一,香港国安法只是选择在香港出现的4种最为典型及具破坏性的危害国家安全行为加以具体规制,没复盖全部的国家安全立法事项,属「典型性立法」;其二,香港国安法不是对23条立法的取代,也不能豁免特区政府继续完成23条立法的本地法治责任;其三,香港国安法及其相关执行机制在香港的具体落地,对香港特区政府和香港社会构成一定立法跟进压力,亦提供了对标国家立法进行本地立法检讨与制度调整的契机;其四,一国之内,国家安全应採用同一标准与概念,内地2015年《国家安全法》引入「总体国家安全观」,其内涵比过去任何时候都广泛,而1990年香港基本法制定时採用的23条立法的国安标准有所滞后,对非传统安全比如暴恐行为估计和应对不足,此次国家直接立法有助协调和更新香港的国安标准,促进香港国安制度的现代化。

   总之,主动以制定「香港国安法」方式承担起拨乱反正、加固制度根基及澄清法治界限的宪制性责任,打破的是极端本土势力和外国干预势力的既得利益和权力,巩固与增强的是香港爱国者治港的社会政治基础,维护的是香港自由权利与民主秩序得以稳定存续的制度环境,促进的是香港法治权威的回归以及融合發展前景的重新展开。

  

  

本文责编:frank
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