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柳建龙:人大主席团产生办法的合宪性分析

更新时间:2020-05-29 08:49:20
作者: 柳建龙  
确保了主席团的民主基础,降低了一揽子表决方式的违法程度,有相当一部分人大工作人员主张可以采用“表决”方式,乃至鼓掌通过或者举手通过决定主席团人选。

   不过,也有人指出,“在实践中,地方人代会预备会议一般安排时间较短,选举大会主席团……先由工作人员宣读名单草案,再由主持人直接以同意、不同意、弃权等举手方式确定通过。……过程过于简单,有走形式之嫌。有些代表对名单草案中的人员并不了解,有分歧也不便表达,难以体现真实意愿。为了落实人大代表的知情权,体现选举人的意志,也为了体现于法周延、于事简便的原则, 应在选举前增加介绍主席团构成和人选基本情况环节。先逐一介绍情况,说明推荐理由和选举方式,代表有不同意见可以当场发表,然后举手或按表决器进行合并表决,选举结果以简单多数表决同意通过。”[20]倘若此种情形大量存在,将严重减损主席团名单的确定的民主基础,从而影响其合宪性和合法性,应当给予关注。

   (二)主席团名单的表决方式与民主原则

   一揽子表决虽然具有便利性,但也滋生疑问:这是否违反民主原则?《代表法》第11条第6款规定:“代表对确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选他人,也可以弃权。”就此而言,采用一揽子表决的办法,已将主席团的产生办法由“选举”变更为“决定”,这无疑限缩了代表的选择自由,使得其无从实现“另选他人”的意愿。不过,这在实质上是否违反了民主原则呢?个人以为不无商榷的余地。恰如有学者所指出的,“民主国家既系以人民为主而要求国家统治权限的行使,则民主政治当以获得多数的支持为基础,即政府统治的正当性应来自于多数人的支持。”[21]罗伯特·A.达尔更是明确指出,在理论上和实务上,和人民民主唯一相容的是多数决规则,[22]即,由多数人决定管理自己的公共政策,这也是民主的核心特征之一。——在许多场合下,民主原则与多数决可以交替使用——为此,即便采取决定而非选举的方式产生主席团,只要仍然遵循多数决原则,则尚不能认为它实质违反了民主原则,因为:尽管它一定程度上限缩了代表的选择自由,但就主席团人选进行表决时,它并未背离“一人一票,票权平等”的一般原则。易言之,它在相当程度上保障了所有代表表达其选择的平等机会,而且在确定结果时也予以平等考量。[23]此外,如果代表不满意其中部分候选人,仍可以通过弃权或者反对予以表示,并非完全丧失了选择机会。

   不过,即便抽象而言,一揽子表决未实质抵触民主原则,但对其具体操作方式,尤其是鼓掌通过和举手表决,仍应保持高度警惕:1、就鼓掌通过而言,平湘、锦长认为它[24]:(1)缺乏法律依据。人大组织法、选举发以及议事规则均未对之予以规定;(2)不符合人大工作的法治化、规范化的要求;(3)难以全面反映代表的意见。个人以为,除前述三点理由外,尚可补充两点理由:(1)不利于树立正确的民主意识,尤其是监督和被监督意识。无论是从代表抑或是从主席团成员的角度看,强调大会和主席团之间的选举和被选举(或者决定和被决定)的关系,有助于提高代表的法律地位,摆正关系,[25]树立正确民主意识,尤其是监督和被监督意识,确保对主席团的有效监督,在主要由党政领导出任主席团成员的情形下更是如此。而鼓掌通过不仅不利于确立前述意识,还会令人误以为大会从属于主席团,扭曲二者之间关系,进而损害人大的功能能力;(2)难以保障代表意思的真实表达。这是因为:一则它并不计算反对或弃权的情形,遮蔽了部分代表的真实意思;二则即便身为代表,也不免和他人一样有从众心理,接受来自提出名单的领导或者其他代表的暗示,背离本心而投票,[26]在民主程度仍有较大提升空间的情形下,这尤其值得注意。此外,在这种情形下发生信息级联(information cascade),个人在观察他人先于自己的行为后,倘若认为随大流更加有利,也可能将自己已经掌握的信息弃之不顾。[27]易言之,即便是持不同意见的人未受到暗示影响而改变立场,在众目睽睽之下,要表示不同意见仍有较大压力,更何况主席团人选的确定源于集体决定,相当程度上分散了个人责任,为此,在权衡利弊后,个人在裹挟下表示同意的可能性很高。2、至于举手表决,冯国海认为“由于会前已对主席团成员进行了充分酝酿……再进行投票表决,从实际操作层面来说,意义实在不大,”用一次性举手表决就好。[28]尽管较之鼓掌通过,举手表决可以统计反对和弃权情况,可以全面反映代表意志,对主席团形成一定压力,提示他们有向大会负责的义务。不过,这一方面同样可能产生信息级联问题,代表同样可能由于存在从众心理,接受来自提出名单领导和其他议员的暗示,从而背离自己的决定而举手表示赞同;另一方面举手表示反对和弃权无异于记名表决而且更加突出,其面临的压力远大于鼓掌通过情形下的不鼓掌,而同样由于集体决定分散了个人责任,为此,个人权衡利弊之后,在裹挟之下表示同意的可能性也很高。综上而言,无论是鼓掌通过抑或是举手表决都违反了民主原则,为此,应该改采不记名、秘密投票。它可以保守秘密,保证选举人能够消除顾虑,自由表达自己意志,以便更好地发扬民主,[29]更何况它也是我国选举的基本原则之一。

   (三)主席团构成与民主原则

   是否具有代表性,即代表与其所代表的人民之人口统计学上的特征应当具有相似性,[30]是判断议会的组成是否合乎民主原则的一个重要标准。为了确保人大的代表性,我国确立了以地域代表制为主,与职业代表制相结合的原则,只要主席团的构成符合该原则,或可降低产生办法的违法程度。就实务而言,“充分体现广泛的代表性”是有关部门在确定主席团名单时所应遵循的一项重要原则。[31]以全国人大为例,其主席团构成“可分为七个方面:(1)党和国家领导人(包括中共中央领导,国家主席、副主席,全国人大委员长、副委员长);(2)各民主党派负责人、全国工商联负责人和无党派爱国人士;(3)中央党、政、军机关有关负责人、人民团体负责人;(4)全国人大各专门委员会负责人;(5)工、农、兵等方面的劳动模范、先进人物以及知识分子方面的代表和知名人士;(6)人口在 100 万以上的少数民族的代表;(7)各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区和解放军代表团负责人。”[32]地方人大与此相似,“以地级市为例,一般由市委书记、副书记,市人大常委会组成人员,市政协主席,各代表团团长(主要是县、区委书记),各县、区人大常委会主任或主持工作的副主任,个别有影响、有代表性的人大代表组成。除了换届时略有些变化,但大致都在这个框架内操作。”[33]尽管不能认为主席团较之人大具有更显著的代表性[34],但应当承认它在相当程度上满足了以地域代表制为主、与职业代表制相结合原则的要求,确保了其构成的代表性和民主性,是可接受的。

  

   三、主席团产生办法与效率原则

   尽管宪法并未明文规定效率原则,但从宪法第3条第1款、第27条第1款及分工原则的要求来看,效率原则无疑是我国国家机构组织和活动应遵循的重要原则,人大及包括主席团在内的人大机构的组织和活动也不例外,何况确保议会正常运行对国家而言极为重要,也是宪法,尤其是民主原则的要求。[35]此外,考虑到各级人大,尤其是全国人大的规模以及与此相关的食宿、交通、安保等各项开支巨大,都需要公共财政予以支持,于此只有提高人大运作效率,方能避免浪费、节约开支。[36]为此,较有说服力的观点在一定程度上承认,既有做法虽然有抵触民主原则的嫌疑,但是,由于主席团没有实质性权力,只有程序性和事务性权力,基于效率原则的考虑,主席团选举应当尽量简化,不宜过于繁琐,故而偏离宪法和《代表法》等有关规定而采取既有的办法产生主席团的做法具有正当性,存在阻却违宪事由。[37]不过,这一论证能否成立呢?考虑到主席团产生办法所具有的民主价值和宪法重要性,只有在为了同等重要或者更为重要的宪法价值而且不至于损害民主过程的固有或者本质内容的情形下,才能证成偏离宪法和法律规定的产生方式,否则,就可能构成违宪。于此而言,首先必须明确效率或原则是否宪法基本原则,或者至少是宪法所追求的重要价值之一。如果答案是肯定的,则设计和考量主席团的产生办法时可以在民主价值和效率价值之间进行适当权衡,即在不实质性损害民主原则的前提下,可以适当优先考虑效率原则。

   不过,就主席团产生办法的合宪性而言,应当兼顾民主原则与效率或者效能原则,充分考量各级人大会期的长短、代表和主席团的规模、主席团权力的性质和规模、人大和主席团的同异质性、政党的影响力而予以决定。具体而言:

   (一)会期的长短。绝大多数情形下,法律对各级人大会期长短未作规定。不过,习惯上,各级人大会期均较短,全国人大约11天,省级人大约7天,县级人大约3天,乡级人大通常1-2天。有些乡镇人大会期甚只有半天,以至于流于形式,不得不用地方性法规加以限制,《安徽省各级人民代表大会及其常务委员会执行地方组织法的若干规定》之“二”第2款规定:“乡镇人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时,从提名、酝酿候选人到选举开始的时间不得少于一天。”而多数人大会议议程密集,短短几天内要听取和审议本级人大常委会、政府及两院工作报告,审查上一年度国民经济、社会发展计划和预算执行情况以及下一度计划,审议法律、地方性法规草案以及在换届或者需要补选时,选举相应国家机关领导人……倘若花大量时间选举主席团,必然进一步挤压人大有效工作时间,影响其功能发挥,故尚不能认为现做法完全不当。

   (二)人大和主席团的规模。主席团产生办法在一定程度上也取决于人大和其自身规模。虽然法律对各级人大的规模作了统一规定,但对主席团却未作统一规定,为此,尽管不少地方人大议事规则都对主席团规模作了规定,但无论上下级还是同一级人大之间,主席团规模都存在相当差异。不过,鉴于实践中人大的规模和主席团的规模之间存在相当匹配性,为此,可以粗略地区分如下三种情形加以讨论:

   1、全国人大的规模自第一届会议以来几经变迁,最少时仅1222人(二届人大),最多时则有3497人(五届人大)。不过,自1982年宪法施行以来其就基本保持稳定,1983年第六届全国人大第一次会议以来至今均维持在2900人至3000人之间,尽管直至1986年修正时才将全国人大的代表名额上限由3500人减少至3000人。(见附表1)全国人大主席团规模的变化轨迹大抵相似,最多时270人(五届四次),最少时79人(一届二次),自第六届全国人大一次会以来基本维持在160人左右,除换届时主席团名额有所增加外,最近三届基本维持在170人左右。[38](见附表1)鉴于全国人大及其主席团规模都相当庞大,依一般经验而言,若逐一选举主席团成员,必然耗费大量人力、物力以及时间成本,这无疑会影响人大功能的发挥。此外,政治心理学的研究表明,候选人数量越多,需要处理的信息量越大,或者由于怠惰或者时间和精力的限制,选民更难以甄别候选人之间的差异[39],表决更恣意,易言之,在该情形下,逐一选举既不具有可操作性,也明显不符合效率原则,因此现行做法具有一定合理性。

2、依照《选举法》(2015修正)的规定,省、自治区、直辖市人大的代表名额在450人至1000人之间,就2018年而言,青海最少,383人,河南最多,935人,除港澳特别行政区外,各省级人大平均有代表652人,至于主席团人数,宁夏最少,59人,河南最多,149人,各省级人大会议平均有主席团成员79人;设区的市、自治州人大代表的名额在240人至650人之间,就随机选样的情况来看,拉萨最少,250人,成都最多,643人,至于主席团人数,三亚最少,24人,长春最多,82人;不设区的市、市辖区、县、自治县的代表名额在120名至450名之间,人口不足五万的,代表总名额可以少于120名,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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