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王建学:论突发公共卫生事件预警中的央地权限配置

更新时间:2020-05-19 23:15:19
作者: 王建学  

   摘要:  我国在2003年SARS事件后逐步建立突发公共卫生事件预警制度。该制度在2019年新冠肺炎疫情中受到考验,特别是其央地权限配置机制亟需审视和反思。当前的央地预警权限配置以层级制为特征,疫情信息漏斗状逐层流动,预警过程出口过窄,并且隐藏着一系列内在矛盾,导致其无法适应现代风险社会的需要。通过增强专业机构的独立性、扩大预警主体的范围和提高预警过程的公开性,层级式的央地权限配置模式可以转变为扁平模式,从而构建包括社会、地方和中央在内的多元高效的预警平台。预防风险是国家不可推卸的宪法义务,在突发公共卫生事件预警中充分发挥中央和地方两个积极性,有助于塑造更好实现该义务的法治化的具体制度形态。

   关键词:  新冠肺炎;突发公共卫生事件;中央和地方关系;风险预防原则

  

   引 言

  

   传染病及其暴发所导致的突发公共卫生事件不仅大规模损害公民的生命和健康,而且严重影响生活和生产秩序,其所造成的经济损失更是无法估量。2019年底暴发的新冠肺炎疫情至今年3月初已在国内累计报告8万余确诊病例,累计死亡逾3千人,病毒蔓延至全球88个国家,[1]其所到之处人人自危。从医学上讲,传染病的暴发并非是完全不可控的,特别是通过早期预警,有可能将传染病控制在萌芽状态。当今各国大多在法律上建立了相应的预警制度,世界卫生组织也对预警提出了总体要求。[2]在我国,2003年SARS事件暴露了预警机制的短板,因此全国人大常委会于2004年修订《传染病防治法》,不仅将“预防为主”作为基本方针,而且从国家层面建立了传染病预警制度,[3]2007年《突发事件应对法》则在突发事件的一般框架中强化了突发公共卫生事件的预警能力。

   传染病传播是由点到面的过程,传染病预警也涉及从地方到中央的各级执法机构。只有执法机构预警响应速度超过传染病的传播速度,预警制度才能真正发挥作用,《突发事件应对法》规定的“减少突发事件的发生”的立法目的才能有效实现。在我国的预警制度中,县级以上各级人民政府、各级卫生行政部门和各级疾病预防控制机构都承担着特定职责。突发事件容易暴露国家治理中的问题,从预警权限纵向配置中亦可管窥国家纵向治理体系的缺点与不足。比如在此次新冠肺炎疫情从出现到暴发的过程中,整个预警制度受到巨大考验,其背后的央地权力配置结构也成为学理反思的对象。那么,在我国突发公共卫生事件预警制度中,中央和地方的权限是如何分配的,其配置方式存在哪些问题,又应当如何以优化央地预警权限配置为抓手完善我国国家纵向治理制度?本文旨在初步探讨这些问题,既对改革预警制度提出具体建议,也为完善国家纵向治理提供一般思考。

  

   一、从地方到中央:层级式的预警过程

   现行突发公共卫生事件预警制度的规范依据是全国人大常委会制定的《传染病防治法》和《突发事件应对法》,以及国务院制定的《传染病防治法实施办法》和《突发公共卫生事件应急条例》。预警的基本过程主要包括疫情的发现、报告直至有权主体作出预警等环节。

   (一)层级式预警过程中的权限配置

   基于相关法律法规,预警过程的每一个具体环节都在纵向上涉及各级疾控机构、各级卫生行政部门和各级人民政府的相应职责。

   首先,疫情的发现。传染病在传播初期必然表现为地理空间上的“点”,因此,《传染病防治法》将地方疾控机构作为专业化的疫情发现者,具体有主动监测和被动接收报告两种途径。一方面,各级疾控机构承担传染病监测职责,通过收集和分析相关信息进行主动监测并发现传染病疫情。另一方面,任何单位和个人特别是医疗机构和医疗人员依法均负有报告疫情信息的义务,《传染病防治法》第31条规定的报告对象是“附近的”疾控机构或者医疗机构。

   其次,疫情信息的上报。发现疫情的地方疾控机构应当履行将信息报告[4]当地卫生行政部门并转报相关人民政府的职责。比如对于甲类和乙类传染病疫情,疾控机构应当立即报告当地卫生行政部门,由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府,同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。因此,上报的功能在于将疫情信息由地方疾控机构水平传递到地方卫生行政部门以及领导它的地方政府,同时纵向传递给上级卫生行政部门。

   再次,疫情信息的互报和下报。互报是指不同地方的执法机关相互通报。比如港口、机场、铁路疾控机构以及国境卫生检疫机关发现甲类传染病疫情时,应当立即向国境口岸所在地的疾控机构或者所在地县级以上卫生行政部门报告并互相通报。下报是指上级部门向下级部门的通报。比如,县级以上地方卫生行政部门应当及时向本行政区域内的疾控机构和医疗机构通报传染病疫情信息。互报和下报是不同执法机关之间的疫情信息共享,通过互通有无来实现更有效的监测和预防。

   最后,正式作出预警。随着疫情信息的全面性、准确性和确定性增强,正式的预警就成为控制疫情传播的必要手段。《传染病防治法》考虑到传染病预警的正式性而收紧了有权预警的主体范围,仅授权国务院卫生行政部门和省级人民政府作出预警。后来的《突发事件应对法》则基于突发公共卫生事件的紧迫性适当扩张了主体范围,即可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报。

   (二)疫情预警信息的“漏斗状流动”

   从前述几个相继环节中的权限配置来看,传染病疫情信息的流动过程形似“漏斗”,必须通过层层上报最终汇集到有权预警主体。从一线疾控机构发现并上报疫情,到有权主体正式作出预警或警报,各级疾控机构、各级卫生行政部门和各级人民政府各有分工,构成了一个完整的体系。从横向的权限配置看,各级人民政府是预警制度的中心,卫生行政部门是具体职能部门,疾控机构作为事业单位则只具有咨询职能。之所以按照这种方式来分配职能,除了由人民政府进行预警具有正式性和权威性以外,在很大程度上还涉及预警判断的性质,即预警决定的作出到底是基于各种因素的综合判断,还是纯粹的医学专业判断。

   如沈岿教授所说,“是否启动传染病应急防控以及相关信息的发布,并不只是一个专业判断的问题,完全可能涉及对其他因素的考量,因此,必须交给政府决定。实际运作情形也是如此,卫生行政部门并不能完全自主决定何时发布何种信息。只有在法律上明确决定权在于政府,才可使名实相副,也能真正让政府负责。”[5]因此在纵向的权限配置上,预警是各级疾控机构、卫生行政部门和人民政府由下到上、由点到面、由分散到集中的层级式过程。普通传染病预警决定只能由国务院卫生行政部门和省级人民政府作出,当具有演化为突发公共卫生事件的性质时,其决定权则基于应急性而在一定程度上分散化和在地化,包括县级以上地方政府,其逐级上报过程也会有所变通,[6]但基本上仍然遵循层级式行政模式。

   从不同机构之间的权限配置看,整个预警工作过程主要涉及内部报告和沟通,相关法律并没有明确规定向个人或社会公开的机制。普通传染病预警主要是对各级各类政府机构和预控机构与医疗机构作出的,在正式作出后并非必须向社会公布。《传染病防治法》第19条第2款规定了“及时发出传染病预警,根据情况予以公布”,其立法原意是指,“及时向有关地方人民政府和疾病预防控制机构发出传染病预警,并根据情况公布传染病预警信息。传染病预警信息的及时公布,有利于专业机构提高警惕,提前做好应对准备,有利于大众的积极戒备,防止传染病疫情发生造成的重大损失。但是,错误的预警信息有可能引起大众不必要的惊慌,造成不必要的动荡。”[7]据此看来,该条试图避免错误预警引起大众的不必要恐慌,因此授权预警主体根据情况决定是否向社会公布,这就导致在实践中向社会公布作为可选择项变成一种很难作出的选择。《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》则将公开作为预警后的附带应对措施。县级以上地方各级人民政府在发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,应当“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话”,在发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,应当“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”。由此可见,在层级式行政模式中,疫情信息逐层流动的漏斗本身也是封闭的,只有在正式作出预警后才可能向社会公布。

   (三)层级式预警机制的组织法基础

   层级式的预警权限配置和漏斗状的预警信息流动在形式上属于行政行为和行政程序的范畴,但其背后却具有行政组织法的基础。我国宪法和行政组织法采取普遍性的双重领导体制,[8]特别是行政组织法中的双重领导蕴含着条块制约、信息传播和政治整合等功能,“是颇具中国特色的权力监督和制约机制”。[9]据此,卫生行政部门作为人民政府的职能部门受本级人民政府和上级卫生行政部门的双重领导,在疫情信息上报中,当地卫生行政部门的报告对象同时是本级地方人民政府和上级卫生行政部门。尽管疾控机构作为事业单位具有独立性,但在实践中也普遍受上级疾控机构和本级卫生行政部门的双重领导,成为层级制的一环。

   疾控机构在实践中总是服从于本级卫生行政部门的绝对监管并最终接受本级人民政府的绝对领导,其作为公益性事业单位的独立性因此大打折扣。之所以出现这种名实不符的情况,是由于其背后的行政体制。如学者所说,“疾控机构和政府相互作用的很多行为都是为了建立合法性以获得政府支持,尤其是在政府推行疾控机构改革之后,机构自主性减少,受政府财政的影响很大;同时,和社会期待相关的机构绩效可能决定机构未来获得政府投入的多少,成为另一种强制压力,并且这种压力在不断加大。政府的政策取向,如对疾控机构的补偿方案是强制趋同的重要来源。几乎所有疾控机构都遵照政府要求行动。”[10]因此,无论在自身的行为逻辑中还是与政府的外在关系上,疾控机构都受到行政体制的形塑,专业化的独立运作让位于层级式的行政管理体制。

  

   二、层级式预警权限配置的内在矛盾

   层级式预警权限配置模式隐藏着一系列内在矛盾,导致其无法适应现代风险社会的需要,特别是它未能充分考虑并有效杜绝预警主体本应预警却未能及时预警的可能性,因此在预警实践中的表现不尽理想。

   (一)权限结构平面性与疫情传播立体性的矛盾

   现代社会具有高度发达的通讯、交通、科技等技术手段,由此带来的频繁人口流动和人际交往既促进了各种行为和思想的交流,也为疾病的传播提供了便利之门。近年以来我国在民航、高铁等建设领域取得了长足的进步,“随着我国各类交通运输网的迅速发展,规模庞大的流动人口群体使得传染病的扩散更为迅速、猛烈,为人类的生活带来健康隐患,也给我国疫情防控带来严峻挑战。”[11]这种效果又与全球化交融在一起。就国际层面而言,日益便捷的全球交通网络极大缩小了国家间的相对物理距离,资本和人力的全球流动已经成为普遍现象,近年来全球范围内新发传染病正在以前所未有的速度出现,[12]诸如中东呼吸综合症、埃博拉病毒、寨卡病毒、新型冠状病毒等都在不同程度上造成了全球公共卫生危机,灾难性传染病在非疫原地爆发的可能性也急剧升高。在此背景下,传染病疫情在现代社会中的传播早已呈现出立体性的特点。

因此,现代风险社会的突发公共卫生事件预警系统应当与疫情传播的立体性相对应,采取一种立体性、网格化的预警权限配置模式,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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