返回上一页 文章阅读 登录

王建学:论突发公共卫生事件预警中的央地权限配置

更新时间:2020-05-19 23:15:19
作者: 王建学  
通过预警权限的下放和分散实现中央和各地方多元并举。预警系统当然应当具有一个中央神经中枢,但绝不能只有一个感应节点。它要保证神经中枢及时处理各方面的疫情信息,但却不能等待所有疫情信息汇集到神经中枢之后由后者统一采取预防行动。然而,层级式的预警权限配置却采取了一种从下到上的平面结构,从发现疫情的医疗机构和疾控机构到卫生行政部门再到相应人民政府,从地方到中央的层级式集中过程在本质上无法适应疫情传播立体性的现实。

   (二)预警主体政治性与预警判断专业性的矛盾

   传染病和突发公共卫生事件的预警涉及大量医学、生物学、数学等专业知识,特别是在现代科学高度发达、学科分化日益细密的背景下,突发公共卫生事件的预警必须在多学科相互合作的基础上进行高度专业化判断。因此,人们公认“流行病学研究涉及的知识范围非常广博,宏观与微观层次结合,自然科学与人文社会科学综合,可谓博大精深”。[13]比如判定新冠肺炎病毒的扩散风险需要从病毒学、微生物学的角度研究病毒的基因结构、病理机制、传染规律等,需要专业技术人员进行大量实验研究从而找到有效预防方法,也需要从流行病学、数学和社会学的角度分析其传播基数、建立数学模型并模拟和预测其传播风险。

   因此,根据《传染病防治法》第19条的规定,传染病预警的作出根据是“传染病发生、流行趋势的预测”,其法定考量范围中并未包含专业以外的其他因素。沈岿教授认为预警信息的发布与否不只是一个专业判断,而是各种因素的综合考量,比如“政府考虑社会稳定、保障重要会议等因素,企业考虑正常开工营业,个人考虑出行方便、按计划旅游,都会对同样的信息产生不完全一致的认识。风险认知的主观性和差异性是无处不在的。”[14]对此,笔者并不赞同。《传染病防治法》中的预警应当是一个不能掺杂其他因素的纯粹专业判断。

   但就立法政策考量而言,《传染病预防法》和《突发事件应对法》将正式作出预警的权力主要赋予人民政府,而不是卫生行政部门特别是专业化的疾控机构。在民主政治过程中,人民政府作出预警决定必然要考量专业以外的政治因素,比如是否可能引起大众恐慌、耽搁人大会期等。因此,预警主体政治性与预警判断专业性之间存在一定程度的自我矛盾。

   (三)信息流通滞涩性与疫情发展未知性的矛盾

   与自然灾害、事故灾难等普通突发公共事件相比,突发公共卫生事件特别是由未知传染病引起的突发公共卫生事件的发展态势往往具有高度的不确定性。在关于新型未知病毒的科学认识足够充分以前,事件成因、传播速度、涉及范围、发展趋势和损害程度等往往都无法形成确定性认知。但风险预防原则却要求,只要存在造成严重的或不可逆转的损害的可能,缺乏充分的科学确定性不能作为推迟采取预防措施的理由。[15]在此条件下,为保证即时的预防措施具有适当性,必须随时执行风险评估程序,通过尽可能获得充分、全面和准确的疫情信息来降低风险认知的不确定性。由此,在落实风险预防原则的过程中,疫情信息及其流通至关重要,预警本身的有效性在技术上高度依赖疫情信息的准确性和全面性,预警主体所获得的信息越准确、确定和全面,其预警措施就越及时和有效。

   但是,从信息传递的角度来讲,层级式预警权限配置却给信息失真和流通折扣现象提供了土壤。省级人民政府或国务院卫生行政部门享有预警决定权却不直接收集信息,而地方疾控机构和卫生行政部门掌握信息却无权作出预警。这种央地权限配置一方面可能造成决策者和领导者“在获得准确信息方面的严重困难”,另一方面也“由于中国大多数信息是通过国家行政机构逐级上报,通常各级官员可能都具有引入偏好和扭曲的动机来隐瞒和谎报信息”。[16]由于信息失真或折扣,相关的政府决策或决定可能出现延迟或失误。俗话说“事分轻重缓急”,信息失真在日常行政过程中尚可得到容忍和补救,但疫情信息却通常具有应急性,如果出现瞒报或谎报导致决策者无法及时获得足够信息,就会大大增加传染病的暴发机率,酿成突发公共卫生事件。

   (四)预警过程封闭性与疫情影响群体性的矛盾

   由传染病导致的突发公共卫生事件在影响对象上具有群体性和非特定性,不仅涉及到传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人,而且涉及潜在传染对象及其所在的社区、单位和社会组织等各种主体,甚至超出国界产生全球性影响。虽然疾控机构、卫生行政部门和人民政府必须依法承担传染病预警的相关职责,但绝不能将传染病预警视为由国家公权机构所垄断的排他性事务,其预防、应对和治理也绝不应仅局限于国家自身,相反应当包含多元化的各类社会主体。

   如学者所说,“传统的全能政府的治理模式,已难以覆盖急速流动的现代社会,现代政府的社会职能处在弱化过程中,政府不必事事亲力亲为,直接全面介入社会事物,承受过重的压力,而应该借助于社会的力量来共同管理社会,共担社会风险。”[17]因此,个人、社区、企业和社会组织等都在疫情危机预警和应对中具有极其重要的作用。在面临潜在的突发公共卫生事件威胁时,各类社会组织一方面可以化解社会矛盾,增加社会团结,缓冲国家与个人在应对危机过程中的冲突,以达到维护社会稳定的作用,另一方面也可以帮助政府动员各种力量和资源来化解危机,增强官民互信,减少政府执法成本。

   但层级式预警机制在分配央地预警职责时单纯从国家内部视角出发,并没有充分重视央地国家机构的社会基础,因此赋予预警过程以封闭性的特点。这就使预警的意义大打折扣,它更多有助于有关地方政府和疾控机构加强防控措施,却无法有效唤起整个社会的警惕。

   (五)层级式预警权限配置的问题与不足

   由于以上四大内在矛盾的限制,现行传染病预警制度最为严重的问题在于,它未能考虑到预警主体本应预警却未能及时预警的可能性,其在制度设计上也未能有效纠正或防止这种可能性。而正是在这一点上,可以看到层级式行政模式下疫情信息传递与预警过程的内在不足。其实,在我国突发公共事件应急预警实践中,层级制预警机制的固有弊病一直存在并经常外化为下级主体的轻视、拖延、瞒报甚至谎报等。比如在“五一二”汶川大地震、紫金矿业污染等突发事件中,地方政府较为普遍地存在瞒报谎报现象,由此导致信息披露不及时、应急指挥运转不灵、应急预案形同虚设等诸多问题。

   在传染病等引发的突发公共卫生事件预警中,层级式预警权限配置模式存在的突出问题有:疫情科研信息未能充分发挥决策参考作用;疫情信息流动的封闭化和滞涩性;应急响应的迟延性;风险评估和风险决策的科学化程度不足;风险应急管理的社会参与程度不足等。本次新冠肺炎疫情“是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”,[18]2004年以来建立的预警制度也首次走进考场。然而,在疫情从出现到预警的整个过程中,中央和地方不同主体因其层级位置和考量因素的不同而存在响应速度各异的情况,由此预警制度实践运作所反映出来的问题是值得深刻反思的。

   诸如此类的问题之所以频繁出现,是因为现行纵向治理体制使相关机构在短期上更倾向于稳定本地社会秩序、逃避上级责任追究和忽视民众安全诉求等,而漏斗状的信息流动和层级式的权限配置进一步加重了其负面效果。如学者所言,层级式的应急管理体系“具有稳定权威和命令服从机制,能快速响应自然灾害、安全事故等简单突发事件,但不能自主识别和判断环境变化及其危险,也不注重‘看不见风险’所造成的焦虑与恐慌,导致对一些重大突发事件应急响应行动迟缓而僵化”。[19]在应对尚未经由上级确定和公布的风险时,层级式预警机制的内在矛盾和弊病就更会暴露无遗。

  

   三、中央和地方预警权限的重新配置

   (一)层级式预警的扁平化思路

   提高传染病预警响应速度、防止突发公共卫生事件的发生存在两种不同思路。传统思路是在既有层级式央地权限配置模式中,借助互联网和现代信息技术来发展传染病自动预警系统。比如,我国在2014年建成达到国际先进水平的预警系统,“我国传染病自动预警系统与美国、瑞典、德国、荷兰等国家的同类预警系统比较,具有更加完整的异常识别、预警信号发送、预警结果响应与报告功能,预警用户规模最大,预警的灵敏度与及时性更好。”[20]但此种思路无法在根本上解决地方政府应预警却不预警的问题。在现代风险社会,不仅预警机构面临充满风险的社会,而且执法机构自身也沦为风险系统的组成部分,行政执法中的“任性、怠惰、生硬以及寻租等不规范情形”都导致执法风险时刻伴随左右。[21]

   从根本上说,现行预警制度及其权限配置沿用了传统行政的科层制结构,其所预设和假想的运行环境主要是工业社会和前工业社会,它假定层级式的响应就足以使集中式的机构及时作出预警。然而,现代社会已经是后工业化的信息社会,诚如德国学者贝克所说,第二现代性以及风险已经在其中处于核心地位,第一现代性以及作为其表征的控制、确定性、安全等基本要素已经被社会变革所摧毁。[22]层级式预警过程的出口过窄,犹如将鸡蛋放在同一只篮子里,显然无法适应现代社会的预警需要。因此,笔者更赞成通过调整不同机构的权限及其相互关系,将其彻底重构为扁平模式,具体而言包括下列三个环节。

   (二)增强专业机构的独立性

   拓宽预警过程出口的第一个环节是增强专业机构的独立性。在政府、卫生行政部门和疾控机构组成的横向序列中,疾控机构的专业性是最强的。而传染病从出现到发展为突发公共卫生事件的整个过程,其处置都应尊重专业机构基于流行病学所作出的科学判断。科研是预警制度的最基础环节,它可以增强关于风险的确定性认知,并保证预警措施的及时性和准确性。比如法国自2017年起拟对宪法中的预警原则进行修正,增加规定:“公权机关同样应确保科学知识的发展,从而实现对风险的最优评估和对预警原则的最匹配适用”。“公共信息和公共决定的制定尤其应依赖研究结果的传播,并诉诸于独立和多学科的科学专家鉴定”。[23]目前,我国疾控机构只能向卫生行政部门和人民政府报告,而无权对外发布其所获得的预警信息,这种关系定位将技术与政治糅合在一起,既不利于专业机构发挥专业优势,也增加了预警的环节并降低了预警系统的响应速度。

   因此,应当修改相关法律法规赋予疾控机构更多的独立权威,使其直接向公众发布信息包括医学预警。钟南山院士曾建议,“CDC地位一定要提高,而且一定要有行政权。”[24]笔者认为,疾控机构的医学预警可以独立于各级政府的应急措施,至于各级政府是否必须基于疾控机构的医学预警作出政府应急响应措施,以及如何赋予疾控中心相应行政权,则可以容待探讨。其实,应对专业问题时尊重科学专业判断是常识,在比较法中也属于普遍现象。比如,美国疾病控制与预防中心(CDC)、法国传染病预防与控制署(Direction des Maladies Infectieuses, DMI)和欧洲疾病预防与控制中心(ECDC)均有权对外直接公布其所得信息直至作出医学预警,美国CDC甚至可以采取隔离或封锁措施。[25]在SARS等疫情预警中,如果疾控机构具有足够的独立权威,也许整个事件的后继发展方向会有所不同。

必须强调,预警本身是一个高度专业化的决定,它在性质上意味着,“通过收集、整理、分析目标传染病的相关信息资料,评估事件发展趋势与危害程度,在事件发生之前或早期发出警报,使相关责任部门及事件影响目标人群及时做出反应,预防或减少目标传染病的危害。”[26]因此,预警主体必须随时对风险的状况进行科学评估,从而更准确地作出预警决定。《突发事件应对法》第5条规定“国家建立重大突发事件风险评估体系”。风险评估体系应当考虑到专业能力而将预警职责分散给不同的预警机构。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/121375.html
收藏