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周雷:国家赔偿中民法规范的适用

更新时间:2020-05-19 23:02:18
作者: 周雷  
具体来说,建筑物等倒塌致害责任、妨碍通行的侵权责任、地面施工致害责任适用一般过错原则,建筑物等脱落坠落致害责任、林木折断致害责任、地下设施致害责任适用过错推定原则。过错推定虽然包含在过错原则中,但与一般过错责任有较大的不同,更近似于无过错责任原则。[16]如果以更有利于受害人救济的标准为序,国家赔偿的归责原则可以按照“无过错责任à过错推定责任à过错责任à违法责任”排列。而面对《国家赔偿法》仍然坚持违法原则为主、无过错原则为辅的归责原则体系,[17]特别是无过错原则仅适用于刑事赔偿领域的特殊情形下,公共设施致害虽无法进入赔偿范围,但如果继续援用民法规范,并依不同情形分别采用过错责任与过错推定责任,反倒可以摆脱实定法上违法责任主导的束缚,最大限度发挥救济作用。

   (二)行政登记的致害赔偿

   除负担行政行为以外,行政登记在特定情况下也会产生损害赔偿的问题。行政登记的法律性质是行政确认,用以确定财产权利或民事关系,原则上都不产生损害。然而,行政机关的工作人员在审查登记的过程中如果存在过错,致使行政判断的结果在受调整的法律关系、期限、空间范围等事项上存在瑕疵,便存在致害乃至国家赔偿的可能性。对此,司法实践发展出以下类型:一是不动产登记错误的赔偿。《物权法》第21条规定:“因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。”《不动产登记暂行条例》第29条也作了相关规定。目前,理论和实践对不动产登记错误赔偿责任的性质仍然存在不同观点,民法学者、民庭法官与行政法学者、行政庭法官各执一词,尚未形成较为一致的意见。实际上,在《物权法》生效前,就已出现了法院适用民法规范认定不动产登记机构承担民事赔偿责任的裁判。如河南省南阳市中级人民法院在“王景毅诉邓州市房地产市场管理处等确认抵押合同无效及返还房屋产权证纠纷案”中认为:“作为专门管理房产抵押登记的职能部门,在办理房产抵押登记时,应认真审查抵押登记的真实性和合法性,其未经审核即错误地给无关人员办理抵押权证书的行为,严重侵害了房屋真实产权人的合法权益,……应当返还房屋产权人的房屋所有权证。”[18]二是身份登记错误的赔偿。辽宁省锦州市中级人民法院在“姚琳与北镇市公安局人格权纠纷上诉案”中认为:“因被上诉人北镇市公安局在给被上诉人姚琳制证时,错误地录用了上诉人的身份信息,使上诉人的身份信息受到干扰,对上诉人报考和就读高校等产生不利影响,为处理此事,上诉人及其亲属受到财产损失和精神损失,上诉人的损失应当得到赔偿。”[19]

   行政登记机关及其工作人员行使职权,侵犯申请人的合法权益并造成损害的,事实上属于国家赔偿的范畴。只不过,与传统的负担行政行为相比,国家在行政登记中的作用是相对有限的。一方面,登记机构以国家的公信力为登记信息的准确性和真实性背书,解决权属冲突,提高民事活动的效率;另一方面,国家对登记信息进行监控,维护公共安全和秩序。[20]本质上,行政登记的目的是公示申请人在人身权和财产权的法律事实,错误登记赔偿的目的是保护受害人的财产权和人格权等民事权益,行政登记错误引起的国家赔偿更适宜在民事诉讼中处理。

   (三)暇疵行政行为的致害赔偿

   2010年《国家赔偿法》修改后,删去了旧法第2条“违法”的表述,承认了归责原则的多元化。但现行法律规范仍然反映出违法原则为主的归责原则体系。存在瑕疵的行政行为尚未达到违法程度,但如果该瑕疵造成了损害,仍然产生赔偿问题。由于《国家赔偿法》集中规定行政赔偿责任的第3条各项,都以违法为前提,使得存在瑕疵的合法行政行为造成损害时,法院无法依据《国家赔偿法》确定国家的赔偿责任,而是适用民法规范使受害人得到赔偿。

   对此,司法实践集中表现出两种情形。一是土地使用权审批瑕疵的赔偿。在“桃源县国土资源局等诉徐立新等触电人身损害责任纠纷再审案”中,法院认为:“由于桃源国土局对徐立新的土地使用权审批时未尽法定审核义务,未严格审查申请人徐立新所提交申请材料,致使所批给徐立新建房的土地距离高压线的水平距离没有达到安全标准,给徐立新在电力保护区内建房创造了条件。对于本案事故的发生,桃源国土局具有过错,与熊秋桂触电受伤有因果关系。……原审判决桃源国土局在本案中承担民事侵权赔偿责任并无不当。”[21]二是警械误伤的赔偿。除前述“陈鑫诉成都市公安局青白江区分局人身损害赔偿纠纷案”外,在“赵勤、沈丘县公安局生命权、健康权、身体权纠纷案”中,公安局工作人员在抓捕犯罪嫌疑人时,开枪误击行人。被害人通过申请刑事赔偿获得赔偿金后,又就后续产生的医疗费、误工费提起民事诉讼,请求公安局承担赔偿责任。对此,法院依据《民法通则》第121条的规定,支持了受害人的诉讼请求。[22]

  

   三、民法规范在国家赔偿责任分配中的适用

   国家赔偿的责任分配,从技术层面看,其本质是一个侵权法问题,因而对它的探究必须以发达的侵权法理论为依托。[23]实践中的侵权赔偿案件相对于法规范更为复杂,认定国家赔偿责任的同时,可能还交织着受害人过错和其他主体的无意思联络数人侵权行为等与国家责任性质认定无关的情形。因此法院有必要参照民法规范中有关责任分配的规则,准确无误地划定国家赔偿责任的范围。

   (一)减轻责任的适用

   《民法通则》第131条规定了混合过错责任,即受害人对于损害的发生也有过错的,可以减轻侵害人的民事责任。在“南平市延平区农村信用合作社联合社申请霞浦县人民法院国家赔偿案”中,法院认为:“人民法院执行错误,侵害公民、法人和其他组织合法权益造成损害的,受害人可依法请求国家赔偿。赔偿请求人和赔偿义务机关都有过错时,参照《民法通则》第121条及第131条的规定作出赔偿决定。”[24]此外,在“温风格诉新疆生产建设兵团第六师一〇五团等健康权纠纷案”中,法院依据《民法通则》第121条、第131条和《人身损害赔偿司法解释》第8条,认为受害人对损害发生也有过错的,可以减轻作为侵害人的国家机关的民事责任。具体而言,法院指出,行政机关工作人员在拆违过程中致害,应依法承担责任。不过,受害人系未经批准进行搭建,被告知限期拆除后不予理会,并在行政机关强拆过程中阻止、辱骂、袭击工作人员,自身存在过错,故减轻行政机关的民事责任。[25]

   (二)补充责任的适用

   《侵权责任法》和《人身损害赔偿司法解释》规定了安全保障义务人的补充责任,使受害人不至于因第三人无力支付赔偿而无法得到有效救济。在“嘉禾县公安局交通警察大队等与嘉禾县旺角一类汽车维修中心等机动车交通事故责任纠纷上诉案”中,法院认定,交警队扣押涉案肇事车辆后,在不具备解除扣押条件的情况下,未经法定程序将涉案车辆放行,属于行政违法。车辆放行后发生交通肇事的,参照《侵权责任法》有关补充赔偿责任的规定,交警队应承担侵权行为人无力支付情况下的补充赔偿责任。[26]

   (三)连带责任的适用

   《民法总则》《民法通则》《侵权责任法》规定了连带责任的构成要件、请求权和分配。在“四川省公安厅交警总队高速公路支队成绵广二大队与冯秀英等道路交通事故损害赔偿纠纷上诉案”中,陕西省高级人民法院认为,交警支队为了检查超载超速,在服务区入口处完全封堵路面,其行为明显存在过错,对交通事故的发生负有责任。因交通事故由交警支队、运输车辆和受害人三方的混合过错所致,如果将交警支队的过错行为及其责任适用国家赔偿解决,则案件其他责任人的赔偿数额无法确定。为了使受害人及其近亲属权益得到及时全面保护,交警支队应依据《民法通则》第121条规定,与运输车辆承担连带责任。[27]

   (四)追偿权的行使

   根据《国家赔偿法》的规定,赔偿义务机关在代表国家向赔偿请求人支付赔偿费用后,依法责令有故意或者重大过失的工作人员、受委托组织或个人,以及对损害原因应负责任的工作人员,承担部分或全部赔偿费用。实践中,以“责令”的方式要求工作人员缴付赔偿费用,很难获得足够的执行力和实效性。因此,赔偿义务机关尝试通过民事诉讼行使求偿权,从法院的裁判文书中获得更强的执行力。例如,在“沈丘县公安局诉李春生追偿权纠纷案”中,法院认为:“被告李春生作为公安机关工作人员,其酒后无证驾驶警车造成人员伤亡的事故,其本身存在重大过错。原告沈丘县公安局作为赔偿义务机关,已对受害人家属进行了赔偿。其要求李春生支付赔偿款项的诉求符合法律规定,本院予以支持。”[28]不过,赔偿义务机关请求其工作人员承担赔偿费用,究竟是行政追偿还是民事追偿,现有的裁判没有形成一致的意见。在“马骏与广西壮族自治区高速公路管理局等追偿权纠纷上诉案”中,南宁市中级人民法院指出:“广西高速公路管理局向案外人赔偿后向在执行公务过程中有重大过失的叶永新和马骏追偿,属于行政机关内部关系,与民法意义上的追偿权不同,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”[29]

   本文认为,在现行法体系下,赔偿义务机关行使追偿权,不宜适用民法中的追偿权条款。根据《民法总则》第178条和《侵权责任法》第14条规定,民法中行使追偿权以连带责任为条件。连带责任的本质属性之一就表现为主体的多数性。[30]也就是说,在连带之债中,数个债权人中的任何一个债权人对其享有的同一债权都有权请求各债务人履行全部债务,每个债务人都负有全部履行的义务。[31]相反,国家赔偿责任无论被认定为代位责任还是自己责任,除共同赔偿义务机关的情形外,都可以类比为侵权法上的一人侵权,不存在共同侵权的可能,也就不具有连带责任产生的基础。

  

   四、民法规范在国家赔偿时效中的适用

   《民法总则》与《国家赔偿法》对时效的拟制及其差异,也为民法规范提供了适用空间。《国家赔偿法》第39条规定,赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年。《民法总则》第188条规定的普通诉讼时效为3年,法律另有规定的,依照其规定。全国人大法工委在对本条的说明中指出:《民法总则》“允许特别法对诉讼时效作出不同于普通诉讼时效期间的规定。……法律另有规定时,根据特别规定优于一般规定的原则,优先适用特别规定。”[32]不禁疑问,此处的特别法究竟限定为民事特别法,还是包括《民法总则》以外的一切法律?当然,对于这个问题的回答,将不可避免地面对《国家赔偿法》是否属于特别侵权法的无休止拷问。如果跳出国家赔偿责任性质“非黑即白”的桎梏,当赔偿请求人请求国家赔偿时已超过《国家赔偿法》规定的时效,其能否适用《民法总则》的诉讼时效,在民事诉讼中实现救济?本文认为,由于国家赔偿请求权与民事侵权请求权的基础不同,本着救济最大化的目的,在此特殊情况下,受害人提出民事赔偿的请求应予承认。正如台湾地区学者刘春堂指出:“此时被害人自得向时效未完成者行使损害赔偿请求权,不因一请求权消减时效完成,影响及另一请求权之行使,换言之,即被害人于公务员赔偿责任时效完成后,在国家赔偿责任时效完成前,仍得向国家请求损害赔偿;于国家赔偿责任时效完成后,在公务员赔偿责任时效完成前,仍得向公务员请求损害赔偿。”[33]

  

   五、结语

不论是历史回顾还是现实考察,都揭示了民法规范始终承担着完善国家赔偿责任体系的功能。秉持公私法对立的视角质疑国家赔偿适用民法规范的正当性,将无助于完善国家赔偿责任的体系建构。民法规范在过去和现在发挥了形塑国家赔偿责任的作用,也将在未来继续为国家赔偿制度的发展提供源源不断的侵权法资源,从而提升国家机关的应责性,实现公共利益与受害人个人利益的平衡。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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