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宋华琳:野生动物保护治理的法律改革之道

更新时间:2020-05-19 22:57:02
作者: 宋华琳  

   摘要:  在野生动物保护治理中,应秉承“保护优先”的原则,以“限制利用”取代“规范利用”原则,引入“风险预防”原则,防范公共卫生风险。应建构野生动物保护治理网络,加强行政部门协调,引入社会主体对野生动物保护的参与,完善对违法行为的举报奖励与保护。应合理设定野生动物领域违法行为的法律责任,完善行政处罚与刑罚的衔接机制。应通过《野生动物保护法》及相关法律、行政法规的修改,地方性法规和地方政府规章的制定,部门规章和规范性文件的“立、改、废”,来推动野生动物保护治理法律规范的体系化。

   关键词:  野生动物保护;治理原则;治理网络;法律责任;行政法

   非法野生动物交易、滥食野生动物不仅危害野生动物种群安全和国家生态安全,也对公共卫生安全和公众身体健康构成重大隐患。[①]但目前我国野生动物立法和治理体系中,还未能较好地处理严格监管与产业发展的关系,未能系统引入风险预防理念和风险治理制度;野生动物保护还亟待不同行政部门之间的协作,亟待形成多元主体参与的合作治理网络;现行法律责任规定也未能给违法行为足够的震慑。本文试图探讨野生动物保护中治理原则的革新、治理网络的建构、法律责任的嬗变,并针对未来《野生动物保护法》的修改,提出若干或可资参考的制度建言。

  

   一、野生动物保护治理原则的引入

   野生动物保护治理会带来生态、环境、审美等层面的收益。野生动物保护治理应当是调适性的,能满足公众需求,保护公共福祉,维护公共利益,还要考虑未来世代的利益,适应社会与生态变迁的需要。[②]野生动物保护治理中,应秉承“保护优先”的原则,以“限制利用”取代“规范利用”原则,引入“风险预防”原则。

   (一)践行“保护优先”原则

   《野生动物保护法》第4条规定了“保护优先”的原则。或可从宪法规范中探寻“保护优先”原则的宪法根据。《宪法》序言中规定推进“生态文明”与物质文明等协调发展;《宪法》第26条规定,“国家保护和改善生活环境和生态环境”。而野生动物构成生态体系的一部分,保护野生动物有助于推进生态文明建设,,维护生物多样性和生态平衡,促进人与自然和谐发展。[③]

   《宪法》第9条规定,“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物”,发挥着重要宪法规范功能,引导、督促国家通过制度建构、制度实施等方面的努力,来保障自然资源、保护珍贵动物。野生动物资源作为自然资源的一部分,属于国家所有。[④]《野生动物保护法》规定了国家对野生动物及其栖息地的保护,规定了非法猎捕、出售、购买、运输、食用野生动物行为的禁止,这些都体现了“保护优先”原则。

   “保护优先”原则体现了在不同价值、不同利益之间的衡量,对野生动物保护的考量应优于对野生动物资源的利用。以“保护优先”原则审视,我国现行法律对“野生动物”保护范围过窄。“野生动物”的概念界定,关系法律调整范围,关系野生动物立法调整边界,关系违法行为的界定,这并非科学事实问题,而是法律问题、政策问题。我国现行《野生动物保护法》第2条将“野生动物”界定为“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。这某种意义上是“重点野生动物保护法”,法律保护范围过窄,不利于对大量“非重点”的“一般”野生动物进行保护。

   从比较法的角度看,“野生动物”的要义有二:其一,野生动物系“自然生长”,具有“野生性质”;其二,野生动物有野外种群生息繁衍的“野生动物栖息地”。[⑤]例如,《美国野生动植物保护法》(Lacey Act)规定,“野生”一词是指通常在野生状态下发现的,无论是否人工饲养的任何生物。《新加坡野生动物与鸟类法》第2条将“野生动物与鸟类”(wild animals and birds)界定为“所有具有野生性质的动物和鸟类物种,但不包括家犬、猫、马、牛、绵羊、山羊、家猪、家禽和鸭”。[⑥]建议未来修法时,可借鉴相关域外立法例,明确规定“野生动物”包括所有陆生、水生野生动物,并将其分为“重点保护类”和“一般保护类”野生动物,进而实行分级分类保护。[⑦]

   (二)以“限制利用”取代“规范利用”原则

   现行《野生动物保护法》第4条规定了对野生动物实行“规范利用”的原则,第29条规定了利用野生动物及其制品的原则,包括“应当以人工繁育种群为主,有利于野生种群养护,符合社会公德,遵守法律法规和国家有关规定”。野生动物保护利用的范围,包括法律允许的食用、科学研究、科学试验、[⑧]人工繁育、药用、公众展示展演、文物保护等用途。[⑨]

   野生动物利用具有一定合理性,不能“一刀切”式地禁止野生动物利用。例如《渔业法》已对水生野生动物的养殖、捕捞等渔业生产活动加以规范,且食用水产品已构成公众饮食习惯;《野生动物保护法》等法律、行政法规规定,基于科学考察、资源调查、为驯养繁殖国家重点保护野生动物而获取种源的需要,以及宣传普及野生动物知识、教学展览的需要,必要时可以猎捕野生动物;[⑩]《野生动物保护法》第25条规定,国家支持有关科学研究机构因物种保护目的,人工繁育国家重点野生保护动物;根据《中医药法》第25条的规定,国家鼓励发展人工种植养殖药用野生动物,支持依法开展珍贵、濒危药用野生动物的保护、繁育及其相关研究。野生动物利用已渐成产业,2016年我国野生动物养殖产业从业人数近1409万,产值5206亿人民币。[11]

   虽认识到野生动物产业的经济属性,但更应从环境和自然资源保护、人与自然和谐发展的角度出发,来理性审视野生动物产业和野生动物利用。野生动物利用绝非“韩信点兵,多多益善”,建议在《野生动物保护法》的未来修改中,将“规范利用”改为“限制利用”原则,将其限定在必不可少的范围内,更要防止从业者假借科学研究、人工繁育之名,行非法猎捕、杀害、生产、经营野生动物之实。

   在未来的法律修改中,“限制利用”原则可见诸于如下四方面的实践:第一,修改《野生动物保护法》,以专门条款明确禁止利用野生动物、野生动物制品的范围,野生动物利用应以禁止为原则,以允许为例外;第二,修改后的《野生动物保护法》中,应吸收全国人大常委会《决定》的相关规定,明确规定全面禁止使用陆生野生动物制度;第三,对科研、药用、展示等允许野生动物利用的特殊情况,应完善相应行政许可制度,且将此类许可视为涉及“有限自然资源开发利用”的特别许可,[12]而非一般许可,在法律中可为此类许可设定数量限制,明确许可条件;第四,对违法利用野生动物、野生动物制品的行为,设定更为严格的法律责任。

   (三)引入“风险预防”原则

   风险概念是在某事务进展过程中,某一状态或行为将会导致受保护法益遭受损害的情形。风险伴随着不确定性,包括无法确定或无法知悉是否存在损害的情况。当无法完全明了某事务的作用机理和发展进程时,可认为该事务具有风险性。[13]以野生动物可能带来的公共卫生风险为例,此风险具有不可感知性,即使凭借技术手段,也很难了解野生动物究竟带来怎样的公共卫生风险;此风险具有时间性,很难确定野生动物所带来公共卫生风险发生的时间或阶段;此风险具有不可逆转性,会造成不可逆的损失;此风险具有全球性,有可能带来全球公共卫生风险。[14]

   食用野生动物风险对公共卫生安全构成了重大隐患,要从源头上控制重大公共卫生风险。这要求秉承“预防胜于治疗”的理念,建议在修改后的《野生动物保护法》中明确规定“风险预防”原则。“风险预防”原则是在危害发生之前就采取保护措施的思维。“风险预防”原则是在满足有发生危害可能的法定构成要件下,不必等到科学上有明确证明何种危害,国家就可以采取一定的预防性措施,运用各种可能的行政手段避免造成损害,或使负面影响尽可能地降至最低,其目的是令风险最小化,尽量避免风险。[15]

   野生动物带来的公共卫生风险,体现为与人畜共患传染病有关的野生动物,极有可能携带传染病病原体,如不采取措施,有可能传播人畜共患传染病。[16]至今仍未排除通过野生动物传播新冠肺炎病毒的可能性。现行《野生动物保护法》第16条规定了对野生动物疫源疾病的监测,组织开展预测、预报,制定应急预案;《动物防疫法》第23条规定了人畜共患传染病名录制度,《动物防疫法》第28条规定了兽医主管部门、卫生行政部门应就人畜共患传染病及时相互通报;《传染病防护法》第25条规定,与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽,经检疫合格后,方可出售、运输。

   目前还未能建立以风险预防原则为基础,建构起对人畜共患疾病的全过程监管制度。当下无论是野生动物保护主管部门、兽医主管部门、卫生行政部门之间的部门协调机制,还是动物传染病、人畜共享传染病的日常监测和预防工作,抑或相关的行政管理、技术支撑、专家咨询网络,都相对较为薄弱。建议未来在修改《野生动物保护法》、《动物防疫法》、《传染病防治法》时,对人畜共患传染病防治予以通盘考虑。在修改《野生动物保护法》时,建议明确规定野生动物保护主管部门、兽医主管部门、卫生行政部门之间就人畜共患传染病的政府信息共享,明确相关行政部门在野生动物疫情监测、防控、预警、报告、通报和公布事项中的权限,明确野生动物疫源疫病监测信息管理系统的法律地位。[17]

  

   二、野生动物保护治理网络的建构

   现行《野生动物保护法》是一部具有较浓郁行政管理色彩的法律,其中“野生动物保护主管部门”出现了42次。但野生动物保护不能靠行政部门包打天下,更需强调野生动物保护治理网络的构建,强调行政主体与社会主体之间的合作与互动,通过强化行政部门协调,发挥社会共治、公众参与的作用,来共享、动员和聚合分散的资源,协调利益和行动,实现保护野生动物的行政任务。[18]

   (一)强化行政部门协调

   目前林业草原部门主管陆生野生动物保护工作,渔业主管部门主管水生野生动物保护工作,市场监管部门负责野生动物市场监管和执法工作,海关实施进出口检疫、打击走私。[19]有必要依法设定部门协调的制度结构,特别是引入部门协调机制及监管联席会议制度,使得能以综合化、系统化、整体化的方式,开展野生动物保护。建议在修法中明确野生动物保护的部门协调机制,规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立部门协调机制,统筹协调野生动物保护管理有关工作。”建议还规定,“野生动物保护主管部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合,按照各自职责分工,依法行使职权,承担责任。”

   就任何一个行政部门而言,其关于野生动物保护管理的信息、数据和知识,可能都是碎片化的,难免有“见木不见林”之虞。应着力通过强化行政部门之间的政府信息共享,促进组织间的合作,来应对具有复杂性、综合性、专业技术性的问题。[20]建议在修改后的《野生动物保护法》中规定,“应当建立健全野生动物保护主管部门与其他行政部门之间的野生动物保护信息共享机制。”

行政协助是指行政主体在作出具体决定过程中,遇到自身无法克服的障碍,向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求,被请求机关依法提供职务上的帮助,以支持请求机关实现其行政职能的制度。当行政主体执法需以获得其他行政主体所拥有调查能力、专业知识、背景信息、事实证据为前提时,则需要其他行政部门的协助。[21]建议在修改后的《野生动物保护法》中规定,“当商请有关部门提供检验结论、认定意见以及其他协助时,有关部门应当及时提供,予以协助。” (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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