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李洪雷 戴杕:我国野生动物立法的检视与完善

更新时间:2020-05-18 17:03:54
作者: 李洪雷   戴杕  

   摘要:  经过三十余年的努力,我国野生动物法律体系已经基本形成,但这一体系也存在诸多缺陷和不足。在未来,对于重点保护野生动物和“三有”动物,应在现有规范的基础上进一步完善,加强流通、利用和食用等环节的规制。对于其他野生动物应整体纳入野生动物保护与管理法治立法的范围。应健全野生动物疫病防控机制,加强动物源性传染病和人畜共患传染病防治。同时优化野生动物执法体制,加强依法治理能力。

  

   一、我国野生动物立法的现状与不足

   野生动物是重要的自然资源和生态资源,对自然生态系统的维护具有不可替代的作用,同时与人类健康与公共卫生安全具有密切的关联。我国自上个世纪80年代末将野生动物立法提上日程以来,野生动物立法不断完善。总体而言,我国目前已经基本形成了野生动物法律体系,在野生动物的猎捕、繁育、流通以及栖息地保护等方面进行了较为系统的规定。但这一体系仍存在一些缺陷与不足,具体体现在以下几方面:

   (一)非重点保护野生动物未能得到充分保护

   目前各类重点保护野生动物根据《野生动物保护法》受到了较为严格的保护。但是重点保护野生动物只是野生动物的一部分,大量野生动物并不属于重点保护范围。据统计,国家重点保护野生动物名录所列约420 种,其中脊椎动物约394 种,而我国仅脊椎动物就约有6597种,保护物种仅占其5. 97%,如不包括鱼类,哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类,国家重点保护野生动物所占比例约占14.5%,保护范围明显过小。[1]不属于非重点保护野生动物的野生动物在目前体制下未能得到充分保护,具体体现在如下方面:

   第一,相关许可审批层级低,审批条件不严。按照现行立法,国家重点保护野生动物的猎捕和人工繁育[2]需要国家和省一级的野生动物保护主管部门审批,而其他野生动物随着保护级别的降低,审批级别也依次下降。对于大量既非国家或省重点保护,亦非“三有”保护的野生动物,[3]各地基本将其审批权限放到了市级或县级,有的甚至缺乏相应审批环节,而在审批要求上也不如各类重点保护动物明确和严格。

   第二,对滥食行为缺乏有效约束。《野生动物保护法》中只对为食用而非法购买国家重点保护的野生动物及其制品的行为作了禁止性规定并设置了处罚,而对非重点保护野生动物则缺乏相应规定。在实践中,对于刑法中规定的非法收购国家重点保护野生动物及其制品,是否包括为食用而购买,一直存在争议。2014年全国人大常委会通过的对刑法第341条的解释中规定,“知道或者应当知道是国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品,为食用或者其他目的而非法购买的,属于刑法第341条第1款规定的非法收购国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的行为”,这明确了对违法食用国家重点野生动物的行为应当追究刑事责任,但对于食用非国家重点保护野生动物的行为仍缺乏禁止性规定。[4]

   (二)野生动物的取得与流通环节缺乏具体标准

   我国现行立法较为关注对野生动物取得与流通方面的调整,设定了大量的规定,但在一些重要问题上仍存在缺失。

   第一,野生动物的人工繁育缺乏具体标准。2003年由于非典疫情影响,我国曾出台《关于适应形势需要做好严禁违法猎捕和经营陆生野生动物工作的通知》《关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单的通知》等规定,将野生动物人工繁育限制在一定范围内,并相继出台了一系列国家标准。但后来随着规制的放松,实践中的野生动物繁育已远远不限于上述54种之列,其中绝大部分野生动物并没有与之相对应的标准。这既使得养殖者的行为缺少指引,也使得执法者缺乏充分的执法依据。

   第二,野生动物的运输缺乏具体条件。目前我国立法对于野生动物的运输要求必须具备合法证照,一些地方好要求办理野生动物运输许可证,但在具体标准上存在缺失,不具有可操作性。例如《动物防疫法》第二十一条第一款规定:“动物、动物产品的运载工具、垫料、包装物、容器等应当符合国务院兽医主管部门规定的动物防疫要求。”但动物运载工具、垫料、包装物、容器的防疫具体要求至今尚未出台。这使得执法部门在执法过程中,往往只能检查证照的有无以及货证是否一致,而对于是否具备运输条件却难以作出判断。

   (三)规制(监管)体制条块分割且缺乏有效的协调

   我国野生动物的规制,其依动物类型和规制环节的不同,被分割给林业、渔业、农业、公安、环保、市场监管等多个部门分别负责,呈现出多头规制的局面。而上述部门在职责划分上多有重叠或疏漏之处,协调机制不健全,在信息共享上也存在障碍,执法过程中往往以本部门的视角出发,难以进行统一的领导和协调。以野生动物防疫为例,野生动物的职能管理主体是林业部门,而针对合法家养的野生动物防疫工作则由农业部门下的畜牧兽医部门负责组织实施,这种防疫与管理的分离在很大的程度上制约了防疫工作的开展,难以实现早发现、早扑灭,可能导致延误最佳防治时机。

   (四)动物源性和人畜共患传染病防控体系不健全

   目前已经证实有300多种动物传染病和寄生虫病可以传染人类,其传染来源包括家畜、驯养动物、宠物和野生动物。[5]人畜共患传染病是在人类与脊柱动物共同罹患的传染病。(《传染病防治法》第七十八条)。随着世界人口的不断增长和世界气候的变化,人类与病原生物的接触越来越多,逐渐打破了病原体宿主的中间屏障,使新发病毒性人畜共患传染病的发展形势日益严峻,在全球化的背景下更是容易造成严重的公共卫生安全危机。全世界有60%—80%的新发传染病是人畜共患的,如埃博拉、非典、禽流感、猪流感等,给人类生命和财产造成巨大损失,加强预防控制尤为重要。[6]现行《野生动物保护法》《动物防疫法》《传染病防护法》中,虽然建立了部分人畜共生疾病防治的部分制度,但是还远未实现以风险治理为导向、以预防原则为基础、以全过程规制为支撑的防治人畜共患疾病的过程控制制度。在疫病防控各个环节中,畜牧、卫生检疫、检验等部门之间缺少沟通,不能形成资源共享和统一联动的疫病监测体系。动物疾病控制部门和人类疾病控制部门各自为政,缺乏沟通和交流。

   就兽医部门本身而言,作为野生动物疫病防控的主管部门,兽医部门在相关疫病的监测、预防、治疗、控制等方面具有至关重要的地位,但相关规定尚不完善。一方面,兽医的资格和管理制度不健全,官方兽医不需要取得执业兽医资格,[7]兽医的诊疗技术、卫生安全防护、消毒、隔离等方面的具体管理规定至今均未出台。在实践中,兽医部门没有受到足够重视,技术和政策支持不够,基层兽医部门普遍存在经费不足、专业技术人员不足、设备陈旧老化等情况。[8]另一方面,野生动物兽医方面的规定尤为缺乏。在疫病类型上,农业部等部门于2008、2009年相继颁布了《一、二、三类动物疫病病种名录》和《人畜共患传染病名录》,列明了牛海绵状脑病、高致病性禽流感等26种人畜共患传染病,但这些名录主要是针对家畜家禽,缺乏野生动物疫病方面的整理。总体而言,目前对于普通家禽家畜的防疫有着较为完备的规范,兽医部门也有丰富经验,但在野生动物防疫方面,相关的专门规定、技术和经验都明显匮乏。

  

   二、我国野生动物法立法的完善方向

   从现行《野生动物保护法》等法律法规规定来看,我国目前对于国家重点保护野生动物、省级重点保护野生动物和“三有”动物,在猎捕、人工繁育和经营利用等方面已经有着相对系统和完整的规定,未来应在此基础上进一步予以完善,尤其是在流动、利用和进出口环节。而在前述类型以外的野生动物方面,尽管现有立法在猎捕和经营利用方面也有所规定,但整体而言相对薄弱,需要全面加强。同时,在疫病防疫方面,兽医管理相关规定较为薄弱,对动物源性传染病和人畜共患病防治力量亟待加强。具体而言,未来野生动物立法应重点从以下几个方面进行:

   (一)扩大野生动物法的调整范围

   目前各界普遍认为《野生动物保护法》保护范围过窄,需要予以扩大。如何对野生动物概念加以进行界定,存在三种主要观点。一是将野生动物范围扩大至全部野生动物;[9]二是扩展至大部分野生动物,特别是陆生脊椎野生动物,仅排除常见鱼虾等少数水生野生动物;[10]三是应将规制范围确定为各类重点保护野生动物,以及带有致病病毒、细菌的其他野生动物。[11]我们认为,野生动物保护立法不应仅仅保护某一类或某几类野生动物,其还担负着维护生态平衡的任务,无论是珍贵、濒危的野生动物,还是普通的野生动物,均对于生态平衡的维护具有其意义,需要加以一定程度的保护。因此,我们建议将全部野生动物包含在立法范围之内,在不同事项上则可根据野生动物的类型采取不同的规制措施。例如“野生动物及其栖息地保护”一章可专门围绕各类重点保护野生动物进行,而“野生动物管理”一章不仅仅是以保护为目的,还涉及到防疫、食品安全等多重立法目的,因此应以所有野生动物为规制对象。为此要大幅加大野生动物管理一章的内容,可以考虑将《野生动物保护法》改为《野生动物保护与管理法》。[12]从目前的地方立法情况来看,一些地方政府已经就非重点保护野生动物的各管理环节进行了规定,但这些规定较为零散,且管理部门、级别、程序等方面不统一,这些问题应当在未来立法中予以明确。

   (二)加强野生动物的源头控制

   有调查显示,在各餐厅、商场、集贸市场发现的野生动物中,从种类上看,来自野外的野生动物的种类占据多数,而从销量上看,人工养殖的野生动物占到绝大部分。[13]这说明猎捕和人工繁育在野生动物来源上均具有重要地位。近年来,野生动物非法猎捕活动得到了一定的控制,野生动物人工养殖的规范化程度也日趋提高,但仍有很大的提升空间。

   野生动物的猎捕是当前市场中野生动物的重要来源,同时也是造成野生动物疫病传播的一大源头。例如,前几年我国西部多地区所爆发的肺鼠疫,就与地方上旱獭猎捕的泛滥有密切关系。而此类动物由于不属于保护动物之列,目前立法整体上对此类野生动物的猎捕行为缺乏必要控制,需要从猎捕的许可审批、执法等多方面入手,从源头上减少此类野生动物流入市场的可能。与此同时,还需要加强《野生动物保护法》中的行政处罚与《刑法》相关罪名的衔接。刑法中由于入罪门槛过低,导致刑事犯罪与行政违法行为之间界限模糊;同时刑事审判中罚金数额普遍较低,轻罪和缓刑利用率过高,导致相当部分刑罚在适用上甚至轻于行政处罚,对犯罪者震慑不足。[14]对此需要重新考虑刑事处罚与行政处罚的衔接,合理设置处罚要件与幅度,形成宽严相济的处罚体系,更好地对违法行为进行遏制。

   野生动物的人工繁育是野生动物的另一重要来源。目前我国对人工繁育领域的管理多以许可证为核心,但在许可颁发之后对繁育过程缺乏有效规制措施,同时,当前我国野生动物人工繁育产业较为落后,缺乏规模化养殖场所,大部分都是小型乃至个体的养殖户,动物非常分散,养殖条件不一,养殖方法落后,有的地方还会几户混养或各类动物混养,交叉感染风险非常大。[15]此外,正规产业规模不足还可能刺激非法活动的产生。有学者对中越边境野生动物养殖状况进行了调查,指出当地野生动物养殖存在投入少、从业人员少、销售范围窄等特点,难以满足市场需求,给野生动物非法猎捕与非法贸易留下了大量空间。[16]对此,各级政府应对各类野生动物的人工繁育技术条件提供必要的指导和技术支持,促进野生动物人工繁育的正规化,确保相关产业的健康运行。

   (三)推进野生动物流通环节的规制

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本文责编:陈冬冬
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