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李洪雷 戴杕:我国野生动物立法的检视与完善

更新时间:2020-05-18 17:03:54
作者: 李洪雷   戴杕  
野生动物的源头控制只是野生动物管理中的一部分,由于相关猎捕和人工繁育涉及范围广且分散,治理难度高,应当予以高度重视。

   其一是运输环节。野生动物运输是野生动物从来源到流入市场的必经环节,即便野生动物在来源上是健康的,如果缺乏良好的运输条件,其亦有可能在此过程中感染疫病甚至死亡,引发健康风险。野生动物的运输过程由于路程远、时间长,空间又相对封闭,是一个容易滋生病毒引发感染的环节;同时,目前大部分流通方式是贩运者从分散的养殖者手中收购再集中运输,更加剧了这种风险。[17]因此,需要对运输者的相关资质和条件进行更加严格的审查与规制。过去的运输规制多是以证件检查为主,在具体运输条件上缺乏必要依据,需要在未来立法中增强可操作性。同时,野生动物流通多为跨县、市、省境,甚至跨国境进行,目前以县级部门为主力的规制体系在执法力量和执法范围上存在局限,需要建立多地区、多部门的合作机制,包括国际合作机制。

   其二是经营环节。与运输环节类似,野生动物在到达经营者手上后,仍可能经历一定时间的饲养、保存,如果保存设施和条件不足,同样会造成野生动物病亡发生。对此,在野生动物的经营环节,不仅要审查野生动物的来源合法性,更要重视经营者的保存设施和条件。

   其三是进出口管理。目前我国在打击野生动物走私犯罪方面已经取得了相当的成绩,未来在继续坚持打击犯罪的同时,还应重视对境外新物种流入加强管控。流入我国的新物种由于不在国家和地方所制定的保护名录范围之中,导致相关规制措施比较缺失,而这些新物种一旦管理不善,很可能破坏我国现有的生态环境,威胁本地物种的安全,同时还可能带来新的致病病毒和细菌。近年来随着我国经济发展水平的提高以及各类网络交易平台的发展,从境外购买新物种的渠道大为便利,数量也急剧增长。未来应通过《生物安全法》的制定和《野生动物保护法》的修订,加强对这部分野生动物的规制,使野生动物保护主管部门与海关部门形成合力,有效保护我国物种安全与生态平衡,减少外来风险。

   (四)进一步规范野生动物的利用

   野生动物利用包括各类野生动物制品的研究、展示、药用、食用等多种活动,其中药用和食用由于与人类饮食关联的密切,尤其受到关注。在药用方面,1989年颁布的国家重点保护野生动物名录中己经包含药用动物162种。根据研究者对12种常用中药材野生资源的统计,其中22%已经属于濒危,51%趋于濒危。而常用中药材中,70%的品种都来自野外。[18]在食用方面,我国相当多地区存有食用野生动物的习惯,这种习惯造成了以下危害:第一,破坏生态环境。以蛇类为例,我国一年吃掉上万吨蛇,这些蛇一年可以消灭13-27亿只鼠,而鼠害虫害的猖獗使得人们不得不大量施用农药,从而进一步污染了生态环境。[19]第二,危及生物多样性。这不仅包括危及我国的生物多样性,还包括危及邻国的生物多样性。从20世纪90年代开始,我国就已经成为世界上的主要蛇类进口国,CITES公约第11届缔约国大会已经将一些蛇类列入国际贸易管制的濒危动物名单。第三,传播疾病。历史上,许多重大的人类疾病,如艾滋病、埃博拉病毒等都来自于野生动物。在我国西部地区,猎捕旱獭导致鼠疫流行,花费了国家大量人力物力加以治理。[20]目前在野生动物食用问题上,我国主要针对各类保护动物,而很多疫情速配来源的动物都不属于保护动物,在未来立法中要加强将这些可能携带病毒、寄生虫的野生动物的规制。2020年2月全国人大常委会通过的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,聚焦滥食野生动物的突出问题,在相关法律修改之前,先及时明确全面禁止食用野生动物,严厉打击非法野生动物交易。未来在将这一决定的精神吸收到法律当中时,在强化规制的同时,还需要注意区别对待野生动物的滥食和正当食用,不能进行简单的一刀切处理,妥善处理好野生动物的绝对保护与野生动物的科学保护、公共卫生安全与经济发展等关系。

   (五)健全动物源性和人畜共患传染病的防控机制

   动物源性和人畜共患传染病防控机制是公共卫生安全体系的重要组成部分。目前,我国在家禽家畜方面的防疫体制已经较为成熟,但野生动物疫病防控的立法与实践仍不完善。应构筑统一、高效的公共卫生防疫体系,建立和完善重大人兽共患疫情的紧急反应体系,林业、人医、兽医、检疫和经贸部门之间进行通力合作,加强协调机制建设,提升重大疫情的监测与预警能力。应对官方兽医的资格条件、技术标准、防疫补偿等加以完善,适当提高各级兽医局在行政序列中的地位,加大资金与政策扶持,提升技术条件和执法能力。国务院应制定《人畜共患传染病防治条例》,对管理体制、管理手段、法律责任等加以明确规定,扩大 “人畜共患病”概念所涵盖的范围,主管部门及时更新《动物疫病病种名录》和《人畜共患传染病名录》。在《动物防疫法》中对野生动物的检疫工作进行明确规定。原《动物防疫法》中仅规定人工捕获的可能传播动物疫病的野生动物,应当报经捕获地动物卫生监督机构检疫,未来应将人工繁育野生动物的检疫予以明确。

   (六)优化野生动物的执法体制

   野生动物法治是一项系统性工程,我国的野生动物保护与管理工作中存在的问题,除了法律规则本身的缺陷之外,执法体制不够完善也是一个重要原因。长期以来我国由林业部门(目前是林业草原部门)负责陆生野生动物保护,林业部门先后为国家部委、国务院直属机构,现国家林业和草原局为部委管理的国家局,其行政地位一再趋低,具体负责这项工作的野生动植物保护司的行政地位也趋低,行政资源不足,难以承担繁重的陆生野生动物保护的任务。在陆生野生动物之外,农业农村部负责水生野生动物保护,但野生动物保护也不是农业农村部的管理重心所在。建议未来将陆生野生动物保护和水生野生动物保护职能统筹,整合野生动物保护职能,在自然资源部设专门的野生动物管理局,统一负责陆生、水生野生动物管理。与此同时建立健全自然资源综合执法机制,强化信息收集、政策制定和规制执法能力,建立相关的信息共享平台与联合执法机制,强化相应的技术支撑。充分发挥检察机关在野生动物保护和管理方面的作用,一是要用好行政公益诉讼助推依法行政,二是要切实加强对森林公安执法的法律监督。为体现社会共治理念,应建立公众检举揭发野生动物违法行为的奖励制度,鼓励全民广泛、积极地参与野生动物保护工作。

   注释:

   [1] 阮向东、高明福:《滥食野生动物之立法思考》,《林业资源管理》2014年第3期。

   [2] 2016年《野生动物保护法》修订时将原“驯养繁殖”修改为“人工繁育”,但一些相关规定尚未作出修改,仍保留了“驯养繁殖”的用语,本文统一采用“人工繁育”表述,以与现行立法保持一致。

   [3] 《野生动物保护法》第二条中规定:“本法规定保护的野生动物,是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”

   [4] 除非是没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物。(《野生动物保护法》第三十条)

   [5] 唐俊妮、王红宁:《人畜共患病的分类、流行及研究方向》,《四川畜牧兽医》2010年第10期。

   [6] 李晓丹:《食用高风险物种动物 目前法律存在真空地带》,《经济观察报》2020年2月17日;徐全立:《全球化下人畜共通传染病对人类安全之影响与检讨》(中正大学社会科学院政治学研究所2008年硕士论文)。

   [7] 尽管全国已有统一的执业兽医资格考试,但《农业部办公厅关于官方兽医资格确认条件的函》(农办医函〔2015〕1号)规定,“我部意见目前暂不实行官方兽医必须取得执业兽医资格的规定,待以后条件成熟时再作统一要求。”这使得执业兽医资格尚不是官方兽医的一种强制性要求,实践中入职门槛较低。参见杨虎、王登临、兀征:《动物卫生监督机构官方兽医队伍建设中的问题分析》,《中国动物检疫》2016年第10期。

   [8] 参见王怡敏、刘波:《玉溪市野生动物驯养繁殖单位疫源疫病监测防疫情况初步研究》,《林业调查规划》2012年第6期;周浩:《桃源县野生动物防疫体系建设的思考》,《湖南林业科技》2011年第3期;刘辉、郑利莎、陈海良:《关于野生动物防疫检疫管理的思考》,《中国动物检疫》2016年第12期;任钟毓、王博宇、谢屹、阮向东:《我国国家级野生动物疫源疫病监测站体系建设现状及发展对策研究》,《林业经济》2018年第1期;等。

   [9] 宋蕾、秦天宝:《论我国野生动物保护法制之完善》,《昆明理工大学学报(社会科学版)》2009年第4期。

   [10] 参见常纪文、吴平、王克颖、尹立霞:《〈野生动物保护法〉修改的热点问题与建议》,《中国环境管理》2016年第1期;莽萍:《野生动物保护法修订应体现善治理念》,《中央社会主义学院学报》2016年第1期;等。

   [11] 例如有学者认为应一方面明确重点保护野生动物,另一方面明确排除已经论证的有害野生动物,并对有害动物进行风险管理。参见黄政:《刍论我国野生动物保护立法的完善》,《理论导刊》2010年第8期。

   [12] 2011年韩国将原来的《野生动植物保护法》更名为《野生生物保护及管理相关法律》。

   [13] 尹峰、梦梦、宋慧刚、赵胜利、陈润生、崔航:《中国食用野生动物状况调查》,《野生动物杂志》2006年第6期。

   [14] 刘凯:《非法狩猎罪的司法实践困境分析——基于421起案例的实证研究》,《行政与法》2019年第7期。

   [15] 魏巍、马世春:《我国布鲁氏菌病流行情况及防控建议》,《中国畜牧业》2013年第12期。

   [16] 蒋德梦、余丽江、杨洋、李思琪、罗旭:《中越边境野生动物贸易和养殖状况调查》,《野生动物学报》2017年第4期。

   [17] 才学鹏:《我国人畜共患病流行现状与对策》,《兽医导刊》2014年第10期。

   [18] 孟智斌:《中药濒危物种资源可持续利用对策初论》,《科技导报》2008年第14期。

   [19] 蒋志刚:《论野生动物资源的价值、利用与法制管理》,《中国科学院院刊》2003年第6期。

   [20] 同上。

   作者简介:李洪雷,法学博士,中国社会科学院法学研究所研究员;戴杕,法学博士,中国社会科学院法学研究所博士后研究人员。

   文章来源:《浙江学刊》2020年第3期。

  

  

本文责编:陈冬冬
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