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陈柏峰:风险社会的技术治理与应急决策——以新冠肺炎疫情的早期处置为中心

更新时间:2020-05-14 09:15:35
作者: 陈柏峰 (进入专栏)  
在政府系统和专家系统失灵的情况下引起中央的关注和重视,从而为抗击疫情争取到宝贵的时间。疫情应对是公共卫生和医疗专业系统的专业事务,“吹哨人”会因其权威的专业背景而引起公众重视。

   总之,“吹哨人”是辅助性制度,它是在官僚系统和专家系统失效的情况下,将公共危机管理扳回正确轨道的一种补充途径。

  

   五、应急决策的剖析

  

   经过梳理,新冠肺炎疫情的早期处置,逐步清晰。

   第一,武汉市政府的处置出现迟延,未能抓住最佳窗口期,进而将疫情在大规模暴发前控制在武汉市范围内。第二,国家卫健委专家组有失职嫌疑,犯了“专业主义”的错误。他们在武汉工作了很长时间,未能获取真实情况,未能确证疫情“人传人”的性质。专家组一直在等证据,以期从专业角度对疫情性质给出科学判断,忽略了可以诉诸常识推进认识。第三,武汉医疗系统,真正的“吹哨人”空缺。专家组在汉期间,武汉市医疗系统几乎都知道疫情“人传人”的性质,但没有一个医护人员向专家组汇报实情。关键时刻无人敢于出来“吹哨”。抗击疫情丧失了至少十天左右的宝贵时间,武汉医疗系统及全体市民都为此付出了巨大代价,全国抗击疫情也增加了巨大成本。

   媒体和公众在回顾疫情的早期处置时,不断向相关风险治理主体发问,为何没有更早发现问题、做出有效处置。2020年1月27日,武汉市长周先旺在谈到疫情披露不及时的问题时解释说:地方政府必须获得授权之后,才能依法披露传染病信息。1月20日,国务院召开常务会议,确定了新冠肺炎为乙类传染病,并进行甲类传染病的管理,而且要求属地负责。

   此后,武汉市的工作就主动多了。1月30日,卫健委专家组成员曾光接受采访时表示:武汉此次面对疫情行动有些慢,主要是科学认识的问题,但也不排除决策上的犹豫。公共卫生人员考虑的就是科学性问题,政府官员要考虑维稳、经济、老百姓满意问题。1月31日,卫健委专家组成员王广发回应自己引发质疑的“可防可控论”,宣称当时拿到的资料有限,没有病例显示“人传人”,且判断是专家集体研判得出的。

   武汉市的回应,表明已上报信息,但依法无权披露疫情。专家的回应:一是承认科学认识需要过程,做出误判是由于未能拿到全面资料;二是指出决策的是官员而不是专家,专家意见只是决策者考虑的一方面;三是直言地方政府有维稳方面的考虑和犹豫。地方政府与专家系统,给公众的印象是推卸责任、互相扯皮,各有自己的苦衷和道理。

   这走向了一种“有组织的无责任”。地方政府和专家系统应对风险失败,导致危险事件的发生,然后又建立一套话语来推卸责任,从而在互相指责中客观上形成共谋关系,把处置不力的失误转化为某种“风险”。“有组织的无责任”反映了现代治理形态在风险社会中面临的困境。尽管治理制度高度发达,权责明确,几乎覆盖社会治理的各个领域,但它们在风险来临时却十分无力,缺乏能动性,难以承担起有效预防和应对的责任。

   各种风险治理主体利用法律和科学作为依据为自己辩护。历史发展的两条相反的路线在风险社会似乎趋于一致:一种建立在技术科层制的标准与控制的完美基础上的安全水平;一种从法律、技术和政治的网眼中滑脱的新危险史无前例的扩散与挑战。风险的发生,好像是“正常的意外事件”,那些曾被认为不可能的事情偏偏就发生了;而且越是强调它不可能发生,它发生得越快,越具有破坏性和冲击力。

   有组织的无责任,有助于解释现代社会制度怎样以及为什么必须不可避免地承认灾难的真实存在,同时又否认其起源并排除补偿或控制。同时,没有一个人或一个机构明确地负责。这源自风险社会中危险的不确定性与普遍的界定关系的误配。这些界定关系主要包括四类:谁将决定产品的无危害性、危险、风险?包含哪种关于起因、范围、行动者等的知识或非知识因素,证据将呈送于谁?什么才是充分的证据?谁决定对受害者的赔偿,以何种适当形式对未来加以控制和管理?

   这些关系界定都离不开利益博弈的政治过程。“总是存在各种现代性主体与受影响群体的竞争性和冲突性的要求、利益和立场,它们被迫以原因和结果、策动者和受害者的方式一起去界定风险。很多科学家确实在以其客观理性的全部动力和悲情去工作,但他们的界定中政治成分和他们追求客观性的努力程度成比例增长。”当风险和威胁变得越来越明显时,却无法通过科学的手段来确定证据和原因。

   其实,地方政府在风险治理过程中,本应充分发挥能动性,做得更多。例如,及时发布预警。虽然根据《传染病防治法》,武汉市政府并非疫情信息的合法发布主体,但这不意味着它不能披露任何信息。《突发事件应对法》第43条规定,可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期。据此,武汉市政府在发现多例病例,可能造成严重危害时,可以向公众发布预警,提示公众可能的危害,并进行相关信息的合法披露。

   退一步,如果武汉市政府综合考虑疫病防控与社会安定,采取谨慎态度,判断不发布预警更好,也可以理解,但至少应该整体上遵循“外松内紧”的原则:对外避免引起不必要的恐慌,对内则高度重视,做到决策者、疾控部门与专家之间信息透明,决策者在专家的协助下,制定有效的监测和防控方案,采取得力措施,部署、协调、监督各个部门加以实施。然而,武汉市决策者似乎一直处于等的状态,等疾控部门定性,等上级政府指示,在等待中错失良机。

   专家尚未就疫情得出权威的科学结论,是否可以成为武汉市未积极采取措施的理由呢?从技术治理的角度,似乎成立。但是,中国的治理并非单纯的技术治理,中国的政府体系受党的领导,政党伦理嵌入其中,党政体制有更多的责任,从而应有更强的能动性。从政治伦理的角度,决策者不能完全依赖专家意见,应该抱着负责任的态度,真正贯彻群众路线,只要去医院一线,就知道情况在恶化,需要采取必要措施。完全相信专家,本身就是官僚主义的表现。

   此外,是否积极采取措施,背后是政治担当。在传染病防治中,封城、用药、隔离、检测,这些措施都是两难决策,一定会有正面和负面后果。而谁做出决策,谁就可能需要为决策的负面后果负责。如果为政者缺乏担当,就难以做出重大决策。如果决策者在详细调查的基础上,早些对武汉市部分区域果断实施管制,疫情发展不会那么快;但是,市民的不理解以及由此导致的挤兑、治安等方面的负面影响,决策者需要负责。政治担当就是要采取自己认为正确的措施,而承担失败带来的责任。

   专家的“专业主义”失误,同样是致命的。他们未能及时确证疫情“人传人”的性质,固然可能与武汉市的不合作有关,但与他们固守专业主义的窠臼也不无关系。专家按照自己的专业视野去理解疫情,而不是从实效的防控上去理解疫情,最终表现出事本主义。

   王广发在回答媒体时说:在我们科研术语中,有证据的事,我可以说“是”,没有证据的事,我不能说“无”,我只能说“没有证据”,外界感觉都是模棱两可。所以我觉得,这个事应该是在圈子里讨论,公众其实接受不了这些说法,因为太专业无法理解。这种专业主义话语,印证了贝克的判断:只要风险没有获得科学的认识,它就不存在,至少在法律上、医学上、技术上或科学上不存在,因此不需要预防、处置和补偿。再多的集体呻吟也不能改变这些,只有科学可以。

   如果作为纯粹的学者,王广发当然可以这样坚持。然而,作为可能极大影响公共政策和公众行为的专家,他理应知道自己一言一行的巨大效应。当他作为专家组成员出现时,是带有公共职能和公共职责的,他有义务在公众面前传达信息、发表意见,引导公众科学认知问题,怎么能因为“太专业”而言“应该是在圈子里讨论”呢!

   合格的专家应当明白,在公共平台上讲话,如果把“未发现明显人传人”换成“不排除有人传人”,并非“不专业”,而是积极引导公众加强对未知疫情的防范。专家把疫情防控的实战当科研来做,耐心等待充分证据再下结论,这不出问题才怪。如此,迷信科学,而非实事求是。用政治话语来说,这就是官僚主义。

  

   六、技术治理的反思

  

   在分析应急决策的过程和主体行动的基础上,进一步反思相关的技术治理机制。新冠肺炎疫情让民众与医疗专家系统进行了一次集体的“短兵相接”。在日常生活中,人们与医疗专家有常规化相遇的场所,即医院。只有在疫情这种非常时刻,在大众媒体上“集体相遇”才有可能。复旦大学附属华山医院感染科主任张文宏对此有着准确认识,他对媒体说:疫情来了,医生处于事件的中心,必须有人出来讲话。因为他懂这个事,大家喜欢听他讲。

   可以说,疫情之下,大众媒体成为民众与专家系统的交汇口。对特定抽象体系的信任或不信任的态度,很容易受到在抽象体系入口处的经验的强烈影响。交汇口成为公众的怀疑主义态度与职业化的专门知识之间产生紧张的地带,这是专家系统等抽象体系之所以脆弱的根源。人们在交汇口的糟糕经验,可能会使他们中断对专业人士的信任。如果发现“专家”根本就不能胜任某项工作,他们可能会自己去学习某种技能后亲自动手,或者采取玩世不恭态度,脱离某个抽象体系。因此,就在交汇口相遇的情形而言,专家在大众媒体上的表现,在风险社会中特别重要。显然,新冠肺炎疫情中专家系统的表现总体欠佳。

   医学界表达了提高疾控中心地位的诉求。2020年2月11日,钟南山对媒体表示:应该改善疾控中心的运作方式。M2月27日,钟南山对媒体更直接地指出,中国疾控中心的地位太低,只是一个技术部门,专家意见要一级一级上报。而且,专家意见报给地方政府后,由地方政府决定如何处置。疾控中心应该有一定行政权。

   上述表述的背景是:1月5日,上海公共卫生临床中心张永振教授团队即从样本中检测出新型冠状病毒,获得了该病毒的全基因组序列;根据测序数据绘制的进化树,证实这是历史上从未有过的病毒。上海公共卫生临床中心当日即向上海市卫健委和国家卫健委等部门报告,提醒新病毒与SARS同源,应是经呼吸道传播,建议在公共场合采取相应疾控防疫措施。1月6日,中国疾控中心内部启动二级应急响应。但是,这没有对疫情防控起到实质性作用。

   医学界的诉求有其合理性。疾控中心作为卫生行政部门下属的事业单位,负责公共卫生方面的预防控制、业务研究等工作。它对医院和下级疾控中心只有业务指导权,没有行政考核权;对出现的问题只能提交意见,无法监督整改。

   疫情中,国家卫健委派出的专家组,成员有的来自中国疾控中心,有的来自医院,他们与武汉卫健委、疾控中心、医院,并没有行政隶属关系。专家组开展工作依赖武汉有关部门的支持和协助,较大程度上取决于武汉市的配合程度。他们所能见到的,所能得到的数据和资料,受到了限制。疾控中心对疾病预防出现的问题只能提交报告,无法决定下一步采取何种措施。

另外,目前在中国疾控中心内部职能设置上,疾控局和疾控中心是分开的,前者负责行政事务,后者负责研究事务。疾控中心能发现问题,但是没有行政权;疾控局有行政权但不会主动行使。如果赋予疾控中心一定的行政权,或与疾控局职能合并,当发现疫情苗头时,就可以在一定程度上向社会拉响警报,或者向核心决策层直接递交报告,这有助于在最大程度上阻止疫情的扩散蔓延。给疾控中心适当扩权,更加尊重专家意见,让疾控中心放手发挥专业能力,承担“敲钟人”的使命。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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