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徐湘林:新时期我国督查制度和运行机制的再认识

更新时间:2020-05-13 17:17:39
作者: 徐湘林 (进入专栏)  
使其工作中不敢担当不敢作为。我们应该认识到,产生上述问题的原因是多方面的,应该从大的政治社会环境和督查机制运行的实践经验中寻找深层的原因。

   首先,从大的形势转变来看,十八大以来,中央决策层提出了推进国家治理体系和国家治理能力现代化的目标,全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党成为党和国家在新时期的中心任务。新时期新任务给各级党政官员带来了新的压力,官员的行为方式也发生了趋势性转变,从过去的“邀功”为主转变成“避责”为主。概括而言,产生官员趋势性避责现象可以从体制性风险和非体制性风险同步增加来找原因。①从体制性风险来看,新时期党的中心工作任务艰巨且时间紧迫,在权责分立的压力型体制下政治风险增加,政绩激励下降,导致了越来越多的官员采取避责策略以规避风险。中央为推进中心任务的尽快落实不断强化自上而下的督查工作,但在激励机制相对不足的条件下并没有从根本上扭转官员避责的趋势。随着督查的加强,地方官员为规避风险采取了种种避责策略。因此,反而体制性风险不确定性增加是官员避责的一个重要原因。(① 体制性风险和非体制性风险的分析进路受到倪星、王锐“权责分立与基层避责”一文中风险分析框架的启发。)

   相对于体制性风险,非体制性风险指来自社会转型危机的风险。社会转型往往会产生许多社会成员和社会阶层之间的矛盾与冲突,而一些结构性的社会矛盾和冲突难以在社会层面自我矫正,需要政府及时进行干预。从各国现代化和后现代化转型的经验教训来看,转型危机对政府治理能力的挑战是巨大的,会产生政府权威下降,政府各个职能超负荷运转,官员社会地位下降和士气低落。[10]在我国的现实情况下,许多社会矛盾和冲突被转嫁给政府,成为政府很多情况下一时难以解决但又必须解决的经常性任务。转型危机给政府带来超负荷的压力,成为产生党群矛盾和政府公信力下降(群众对政府的不信任)的重大问题的原因之一。此外,随着科学与技术的发展,现代社会已经进入信息社会。信息社会大大改变了信息传递和人们交往的方式,网络虚拟空间弱化了人们原有的人格约束机制,后真相时代的来临使人们更难判断事实的真伪,任何一个突发事件都可能将大众裹挟其中,形成对政府和官员广泛的舆论压力。地方政府在处理本地区局部矛盾和冲突中稍有不慎,事件就会通过网络快速传递开来,形成更大范围联动效应,使局势失控。转型危机和风险社会无疑大大增加了地方政府和官员政治风险的不确定性,各级政府疲于应付之余也会选择种种避责策略。以上论述是理论概括性的,还可以从现有文献的各种案例和材料以及通过设立新的研究项目来加以论证。尤其是,通过国外的相关研究文献也可以发现,官员避责的趋势并非只是在我国发生,在许多西方国家也同样存在,可以说是个世界性的难题。

   从国家治理的层面来看,决策与执行是国家治理体系中相互依存度最高的两个有机体。无可置疑,官员避责确实带来了诸多国家治理问题,也是中央要反复强调加强督促检查工作狠抓落实的原因之一。中央决策层和各级政府和部门同时面临转型危机和风险社会的巨大压力,如果说新时期党的路线方针政策以及“四个全面”战略部署是在重大决策层面应对转型社会和风险社会带来的挑战的话,督查工作则是在执行层面上保障决策切实落实的重要一环。官员避责趋势无疑造成了执行力的普遍下降,带来国家治理能力的弱化,强化对执行的监控和督查就显得尤为重要。可以认为,近几年来督查机制所发挥的功能愈发凸显,督查对各级党组织和政府的行为及治理实践的影响日益增加,督查机制正在逐步嵌入国家治理体系,或将成为具有中国特色的国家治理体系中的一项制度性安排。

   然而也必须认识到,现行的督查机制要真正成为国家治理体系中的一项稳定有效的制度安排,还有很多理论和运行机制方面的问题亟待解决。比如说,与行政督查相比较,党的督查工作更具有政治性强、覆盖面广,督查主体以非常设性、高规格授权的组织为主等特点。如何在理论层面上定位行政督查的法治化和党的督查工作的统领作用之间的关系问题,以及如何在实际工作中统筹规划督查工作的各项内容,这些问题都值得认真研究。具体讲,相对于行政督查,党的督查工作的特点决定了督查工作所涉及内容的多样性和复杂性。如党的督查工作包含了从贯彻党的路线方针政策、推动中央和各级党委重大决策、重要工作部署的落实到领导关注的重大问题和重要批示的执行情况等诸多层次和不同领域。如何在理论上理清这些决策的性质、重要性、在全局和整体中的地位和关系,对统筹规划督查工作意义重大。只有结合实践经验从理论上认清和理顺这些关系,明确督查工作内容中的主次顺序、轻重缓急,才能使督查工作张弛适度、虚实结合,避免陷入一提加强就做加法,一提统筹就做减法的怪圈。

   另外,督查工作机构是上级决策部门为解决与下级执行部门信息不对称而延伸出来的功能性机构,但在具体工作机制的属性来讲,也属于政策过程中的执行部门,在面临风险的不确定性时,督查组织和人员也具有避责偏好和产生避责行为的可能性。《关于统筹规划督查检查考核工作的意见》所指出的官僚主义和形式主义在一定程度上正是督查工作中的避责行为反映。中央关于加强督查工作的重要文件中都曾提到督查工作要做好督查调研和为上级决策提高政策方案和建议的要求,但在实际的督查工作中这项职能并没有发挥应有的作用。督查机制是连接决策和执行的中间环节,是上级决策部门了解下级执行部门的重要信息渠道。因此,督查工作如要发挥好其政策过程中的综合性功能,不能单靠督查事项具体执行的检查落实,还应该把握下级政府运行和治理整体的实际情况和问题所在,做好上级决策部门的参谋。加强督查工作的这一职能,不仅能增强督查工作的大局意识和整体意识,还能够化解督查组成员避责偏好和避责行为,有益于克服官僚主义和形式主义,提升督查工作的效果。

   总之,新时期督查工作任重而道远,只有通过督查体系的不断完善和督查工作方法的不断改进,才能使其成为提升国家治理能力的重要有机部分。

  

   [参考文献]

   [1]杨国兵.对我国督查研究的计量评估分析——基于1992—2016年知网的文献样本[J].北京工业大学学报(社会科学版),2017(4).

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   [3]贾群.问题与对策:我国当前政务督查工作研究[J].中国行政管理,2005(10).

   [4]盖威,郭圣莉.行政督查法治化的现实问题、理论依据及路径研究[J].中国行政管理,2015(2),

   [5]吴光森,尹艳红.政府绩效评估多元主体分析[J],江汉评论,2006(8);卓越.公共部门绩效评估的主体建构[J].中国行政管理,2004(5);彭国甫,盛明科.政府绩效评估不同主体间的利益差异及其整合[J].学习与探索,2008(5);文英平,孙健.多元主体的政府绩效评估重构探究[J].中共南京市委党校学报,2011(1);侯莎莎.基于治理理论的政府绩效多元评估主体选择[J].人文杂志,2015(10).

   [6]杨雪冬.压力型体制:一个概念的简明史[J].社会科学,2012(11).

   [7]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007(7).

   [8]倪星,王锐.从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究[J].政治学研究,2017(2).

   [9]倪星,王锐.权责分立与基层避责:一种理论解释[J].中国社会科学,2018(5).

   [10]徐湘林.转型危机与国家治理:中国的经验[J].经济社会体制比较,2010(5).

  

   徐湘林,北京大学政府管理学院/北京大学国家治理研究院教授

   原文刊发:《中国行政管理》2019年第12期

  

  

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