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李巍 罗仪馥:中国周边外交中的澜湄合作机制分析

更新时间:2020-05-13 10:10:08
作者: 李巍   罗仪馥  

   内容提要:中南半岛对于中国的地缘政治战略具有特殊而重要的意义,它是中国经略东南亚乃至整个亚太地区的桥头堡,是中国走向全球的战略起点。2016年中国主导创建澜湄合作机制,短期内在制度建设、项目实施以及成员国关系建构等方面取得卓越成果。澜湄合作的创建与迅速发展是以各成员国的强烈合作意愿为前提的,也得益于制度结构设计合理、地缘优势、成员国经济互补性强和社会文化相近等有利基础。但另一方面,澜湄合作的进一步发展面临着来自中南半岛内部环境及域外力量在该地区的地缘政治竞争所带来的诸多风险与挑战。对此,中国应该在完善澜湄合作的相关制度安排、拓宽合作领域与丰富合作内容、协调域外力量并增加利益攸关方等方面做出更多努力。

   关键词:澜湄合作机制/中南半岛/地缘政治/周边外交

   作者简介:李巍,中国人民大学国际关系学院教授,主要研究国际政治经济学、中国经济外交;罗仪馥,中国人民大学国际关系学院博士研究生,研究方向为东南亚政治与经济

   标题注释:本文得到国家社会科学基金项目专项项目“‘一带一路’建设与周边外交方略研究”(项目编号:2017010186)的资助。

   中南半岛拥有丰富的自然资源、低廉的劳动力成本以及强劲的经济增长势头,所处地理位置扼守东亚大陆与东南亚岛国及大洋洲、印度洋与太平洋的交通要道,具有天然的经济发展优势和重要的地缘政治价值。①深入参与中南半岛的经济合作,进而在东南亚地区乃至整个亚太经济圈中发挥更大影响,已成为世界各主要国家的一个重要的地缘经济发展战略。②在此背景下,中国政府积极联合中南半岛五国建立澜湄合作机制(Lancang-Mekong Cooperation)。2016年3月23日,澜湄合作首次领导人会议在海南三亚召开,标志着澜湄合作正式启动并形成初步的合作框架。成立至今仅三年,该机制已发展成为“‘一带一路’进程中次区域合作的典范”,③但这并不意味着澜湄合作在推进过程中不存在风险。相反,随着澜湄国家交往的日益频繁,各国之间的摩擦以及地区内外潜在的危机将逐渐显现。基于此,本文旨在分析澜湄合作机制得以成功创建的原因,总结该机制成立至今所取得的成果,解析其在推进过程中存在的风险,并就如何进一步促进澜湄合作发展提出若干对策建议。

  

   一、澜湄合作机制建立的原因

   澜湄合作机制的成功创建是作为制度倡议方的中国与作为参与方的中南半岛五国基于各自的利益和战略考量共同促成的结果。此外,澜湄合作的高效发展还得益于该地区特有的一系列有利条件。

   (一)制度倡议国视角:中国对区域引领地位的追求。国际制度中的大国通过权力分配优势能够部分地将该制度体系私有化,以实现其国家利益,这是大国愿意付出成本建设国际制度的重要动力。④作为澜湄合作的首倡国,中国通过向其他五国提供非对称的资金、技术和人力资源支持,引领推进澜湄合作的创立与发展进程,实际上包含了中国加强与中南半岛乃至东南亚地区诸国外交关系,提升自身在该地区引领地位的追求,⑤具体目的体现在以下四个方面:

   第一,扩大投资与产能合作,增强中国经济辐射力。从国内层面看,寻求扩大海外投资和产能合作是当前中国宏观经济政策的一个重要方面。中南半岛五国在基础设施建设和工业化发展方面存在较大的需求缺口;与世界其他区域相比,该地区又具有与中国地理毗邻、外交关系亲密、经济基础良好、社会文化环境友善等比较优势,可以成为中国寻求对外经济合作的突破口。在第17次中国-东盟(10+1)领导人会议上,中国国务院总理李克强在提出澜湄合作倡议时也强调,要将中国部分优质产能转移到包括中南半岛五国在内的东盟国家。⑥从国际层面看,扩大对中南半岛国家的投资与产能合作可以有效增强中国在该地区的经济辐射力。中国在过去较长时期内对中南半岛的经济辐射能力相当有限。以对外直接投资(FDI)为例,2012年中国对五国的FDI占各国吸收外来FDI总量的比重尚不足7%,而同年日本的占比则高达40%。基于此,倡导成立澜湄合作一方面可以以提供制度保障与政策鼓励的方式为中国企业“走出去”创造动力;另一方面,中国可以通过输出国内富余的资本和相对先进的技术与管理经验,加强中南半岛国家与中国的经济联系,在缩小双方经济发展差距的同时,扩大中国在中南半岛乃至整个东南亚地区的经济影响力。

   第二,通过提供公共产品,树立中国国际威望。目前中南半岛上“中国威胁论”仍甚嚣尘上,主要原因之一是中国尚未能在该地区树立起真正的大国威望,即中南半岛国家出于对中国能力和行动的信服而自愿追随中国。而国际威望主要来源于大国为其他国家提供公共产品的行为与由此形成的信誉。

   在2013年10月召开的首次周边外交工作座谈会上,中国声明将主动承担周边区域合作责任,明确提出“让周边国家得益于本国发展”。⑦澜湄合作的成立可以视为对这一承诺的实践。该机制将扩大中国为相关国家提供公共产品的渠道,直接惠及中南半岛国家的经济与社会发展,有利于重塑各国民众对中国的形象认知,进而在政府层面增进国家间的友好互信,使相关国家在国际事务上更加积极地支持中国。

   第三,制定技术标准,培育共同市场。在现代国际关系中,争夺技术标准的制定权是世界主要国家产业竞争的重要形式之一。湄公河五国的技术发展水平相对较低,目前尚不完全具备自主形成体系化的技术标准的条件。五国在澜湄框架下开展与中国合作,接受中国的资助与技术援助,也就意味着沿用中国制定的一系列技术标准。从澜湄合作的几个前期项目的实践来看,中国确实日益接近成为技术标准制定国的目标。中泰铁路是泰国第一条标准轨高速铁路,该铁路的全部设计、监理工作都由中方负责,并使用中国技术、标准和装备;中方还推动在该地区建设北斗卫星定位导航服务系统,并帮助柬埔寨等国发射通信卫星,尝试在民生领域制定通讯系统的技术标准等。以澜湄合作为契机,中南半岛可以作为中国制定并推广技术标准、培育共同市场的起点。

   第四,传播中国发展理念,提升国家软实力。在澜湄合作框架下,中国通过帮助湄公河国家进行产业升级、建设基础设施等经济领域的合作,可以使各国更为切实地感受到中国的经济实力与多年来的发展成果,增强这些国家对中国发展道路的认同,提升中国的软实力,进而为中国获取区域领导地位奠定基础。

   (二)制度参与国视角:中南半岛五国对区域公共物品的需求。在中南半岛上的国际制度竞争异常激烈的背景下,作为澜湄合作伙伴国的中南半岛国家选择积极参与由中国倡议的澜湄合作,说明各国对该机制框架下的公共物品存在特殊需求,主要体现在以下四个方面:

   第一,通过多边合作框架稳定获得中国的经济支持。中南半岛五国虽然自然资源丰富,但受限于开发能力与技术水平,资源优势无法较好地转化为经济优势,尤其表现在基础设施建设的整体滞后,其中交通运输与能源开发是建设缺口最大、也是需求最为迫切的两大领域。在澜湄框架下,中国承诺在这些领域为中南半岛提供物质支持(包括资金、技术等)。伴随着基础设施条件改善的是外来投资的增长,这是中南半岛国家突破当前经济发展瓶颈的必要条件,也是它们积极支持澜湄合作倡议的最主要原因。此外,中南半岛五国在民生发展方面也存在对外来援助的较大需求。而澜湄合作优先发展民生项目,援助这些国家兴建医院与学校,或为其民众提供医疗服务与职业培训等,切实满足了各国的相关需求。对于中南半岛五国而言,以成员国的身份参与澜湄合作可以搭乘中国经济快速发展的“便车”,享受中国提供的诸多物质性公共产品,而这些公共产品又是当前各国经济与社会发展所迫切需要的物质基础,因此积极响应中国提出的澜湄合作倡议是一种理性选择。

   第二,借助区域协调机构反向规范大国行为。国际制度的功能之一在于将大国的权力政治与国际行为限制在特定的规则框架内,在一定程度上降低了大国行为的不确定性,从而为制度内小国维护自身利益提供保障。中南半岛五国积极参与澜湄合作,在某种意义上正包含了这些国家应对中国实力崛起,反向驱使中国对中南半岛的外交行为进一步规范化的利益考量与期望。从中南半岛五国的角度看,在中国国力迅速崛起已成既定事实的背景下,这些国家参加由中国组建的澜湄合作机制并在该框架下进行外交博弈,在一定程度上可以将中国对该地区的外交决策制度化、可预期化,争取与中国在多边对话中解决争端和矛盾,增加其与中国进行相关议题谈判的集体性筹码,帮助五国更有效地争取国家利益。

   第三,借助多边参与平台改善本国的周边环境。作为一个多边参与平台,澜湄合作将为中南半岛五国之间加强沟通、增进理解创造机会,也在某种程度上提高了各国在地区内的存在感与话语权。以缅甸为例。无论是在国际社会上,还是在中南半岛地区,该国长期处于相对边缘的位置。在大湄公河次区域经济合作(GMS)框架下,亚开行针对该区域的综合性援助项目截至2015年12月共110个,其中对缅甸的国别项目共4个,远低于越南的15个和柬埔寨与老挝的9个,也略低于中国的6个;由美国主导的“湄公河下游倡议”于2009年正式成立,而三年后缅甸才被正式纳入该组织;缅甸还被排除在湄公河委员会(MRC)的成员国之外,在该机制中仅以对话伙伴国的角色存在。对于缅甸而言,被接纳为澜湄合作成员国,既代表了其他成员国对其作为一个正常国家的认可,也是该国改变其边缘地位,增强在中南半岛的存在感与话语权的重要契机。

   第四,中南半岛上原有国际制度的过剩与低效强化了相关国家对新机制的需求。中南半岛存在明显的“制度过剩”现象,⑧主要表现在国际制度数量繁多,但既有制度安排的绩效不足。即使是在该地区存续时间较长、影响力相对较大的GMS与MRC也存在制度化水平较低、中南半岛成员国在机制内的决策自主权有限或资金供给不足等多个“短板”,难以满足中南半岛五国对于物质援助和制度性权力的日益增长的需求。在此背景下,这些国家转而将其需求诉诸澜湄合作这一新机制。

   (三)澜湄合作的有利条件与基础。第一,澜湄合作制度结构设计相对合理。一方面,澜湄合作的制度成员国数量有限。按照集体行动的规律,小集团与大集团相比在提供集体物品方面一般具有运作效率更高、福利浪费更少的特点。⑨目前澜湄合作仅有六个成员国,在机制内部的相关决策上更易于达成一致意见。更重要的是,由于成员数量较少,各国(尤其是中南半岛五国)可以在澜湄合作框架下的资源分配中获得更大比重的福利,各国的利益与意见也能够在更大程度上得到兼顾或重视,这有利于增强资源分配的效果,进而提高成员国参与澜湄合作的积极性。

   另一方面,制度内部存在明确且积极的公共产品提供者。在集体行动中,成员国的“规模”也对集体物品的提供产生关键影响;部分国家在集体行动中获益较大,因此即使它们不得不承担全部成本,也愿意提供这种集体物品。⑩在澜湄合作中,中国的经济力量远超其他成员国,同时具有承担制度内引领者角色的意愿,这在某种程度上减少了澜湄合作的建设与运行阻力。事实上,澜湄合作的顺利筹建与迅速发展一直离不开中国的大力支持。迄今为止,中国主办了第一届领导人会议,在国内成立围绕澜湄合作的水资源合作中心、环境合作中心、综合执法安全合作中心、全球湄公河研究中心四大机构,增强该机制在具体问题领域的专业性;出资设立澜湄合作专项基金,用以援助成员国的经济社会建设;鼓励中资企业向中南半岛国家注资,分享中国的技术研发成果等。

第二,中国与中南半岛五国存在“唇齿相依”的地缘关系。毗邻的地理条件是中国加强与中南半岛国家合作最为得天独厚的优势。绵长的边境线、紧邻的国土与共享的河流为中国与中南半岛各国实现交通运输上的互联互通提供了难得的便利条件。此外,国土相邻、河流共享也意味着相关国家在边境安全、水能开发与利用等方面休戚与共。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《现代国际关系》2019年第5期
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