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戢浩飞:深化“放管服”改革的重点与方向——基于机构改革的分析视角

更新时间:2020-05-13 00:06:20
作者: 戢浩飞  
从根本上解决了职能配置碎片化的问题,避免了职能交叉、互相扯皮的痼疾,重塑了协同整体的政府。因此,深化“放管服”改革必须切实简政放权,简化整合职能流程,动态调整职能清单,释放市场空间,保障市场自由。只有通过优化职能这个关键,政府才能集中精力将核心职能做好、做精。通过优化政府职能,“放管服”改革应当更加注重从不擅长不应当管的领域中解决出来,“更加关注政策法规标准、宏观指导管理和市场监督管理,有效破解政府职能缺位、错位和不到位等问题”[26]。

   最后,机构改革坚持以人民为中心,“放管服”改革必须以为人民服务为导向,为社会提供标准、便民化的职能服务。“2018年的党和国家机构改革方案提出了,机构改革要坚持以人民为中心的思想,推动了机构改革从工具理性向价值理性的合理回归。”[27]本轮机构改革着眼于满足人民群众对高质量服务的需求,着眼于人民群众最急迫的突出问题,着眼于更好地保障人民主体地位,坚持以人民为中心。为人民群众提供服务,既要关注群众的长期需要和利益,又要兼顾短期利益和诉求。适应这一时代需要,“放管服”改革必须致力于标准化、便民化建设。标准化强调行政机关提供公共服务的权限、程序和方式等遵循客观的标准,它要求行政机关以同一的标准对待所有的行政相对人,提升行政服务的规范化。便民化意味着人民群众办事方便快捷,它要求提高服务的智能化水平,提升服务的精准化程度。智能化是治理创新的国际潮流,精准化治理是治理现代化的必由之路。深化“放管服”改革必须以人民为中心,简企业和群众最需要简的政、放企业和群众最需要放的权、提供企业和群众最需要的服务,将智能化、精细化作为实践追求,将政府职能进行智能化、精细化的打磨。按照智能化发展方向和精细化管理原则管理政府职能,是现代政府治理的发展趋势,是政府管理实现科学化、智能化的有效途径。在“放管服”改革中,“必须从地方政府的实际和治理需求出发细化其职能,以高效、低成本、完整地履行其职能为标准。”[28]因此,按照“服务导向”的要求,不断满足群众的诉求,提供标准的、便捷的服务,是深化“放管服”的重点难点。

  

   三、深化“放管服”改革的方向

   当下的“放管服”改革,“要以新一轮党和国家机构改革为契机,按照‘优化、协同、高效’的原则,推进党政各部门之间的协调、合作,实现政府、市场、企业及社会组织之间更合理的分工和协作,形成合力。”[29]

   (一)统筹清单制度,构建系统化的职能体系

   当前,清单建设虽然取得了可喜成绩,但仍处于起步探索阶段,需要结合机构改革向纵深推进。改革开放以来,转变政府职能成为每次机构改革的重点。本次机构改革明确将构建国家机构职能体系作为基本目标,突出政府职能的作用。在之前进行的“放管服”改革中,清单制度建设更多地着眼于政府职能的局部构建,立足于部门职能角度,单纯的就事论事,缺乏从机构改革的视角整体上对政府职能进行系统架构。因此,深化推进“放管服”改革必须立足于系统论,强化改革的宏观视角和顶层设计,注重改革的整体性与关联性,全盘构建布局政府职能体系。具体而言,应当适应机构调整需要,以清单为抓手,动态调整政府职能清单。“‘放管服’改革是一个有机的整体,有破有立,有减有加,相辅相成。”[30]“应从顶层设计上防止改革的碎片化,加强改革自身各部分间以及与其他关联领域改革间的统筹、协调。”[31] 因此,“放管服”改革必须坚持统筹兼顾,加强改革自身各个部分间以及各部门间的统筹、协调,从顶层设计上防止改革的碎片化,防止清单设计的零星化,构建层次化、系统性的职能清单体系。从这个意义上讲,“放管服”改革的最终目标应当是在法治化的框架内,形成一个符合市场运行规律、准确定位政府职能的现代化政府。“政府职能是一种多层次和多维度的职能结构体系”[32],“因此,如果将政府职能定位作为一个单一层次的概念进行笼统的分析”,[33]将难以准确地架构政府职能体系,无法顺利推进政府职能转变。系统化的职能体系需要从宏观、中观和微观三个层次进行架构,廓清政府的应有职能清单。1.在宏观层面,从政府职能定位入手,构建一级目录。政府的职能定位是清单体系的逻辑起点,处于一级清单的位置。“没有政府职能合理的定位,改革的其他方面,如依法行政、政府绩效管理、行政问责等等,只能成为难以奏效的无的之矢。”[34]职能定位主要由经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等组成。这种职能定位具有高度概括性,浓缩了政府职能的精华,涵盖了职能的应有范围。因此,它处于一级目录的位置,是管总的根目录,是整个职能体系的核心,也是职能体系的基石。2.在中观层面,从现行法律规定为切入点,梳理二级目录。职权法定是行政法的基本原理,政府职能只能来源于法律规定。现行法律的规定是清单制度的主要内容,处于二级清单的位置。法律作为国家法律体系中重要的和核心的部分,通过法律条文将政府职能予以明确化。“法律需要为政府应履行何种职能、通过何种方式履行职能提供充分、明确的制度安排。”[35]因此,法定职权构成职能体系的内核,处于二级目录的位置。3.在微观层面,清单制度为重要抓手,科学量化三、四级目录。当前推行的具体清单是构建清单体系的关键,也是走向精细管理的必然要求。通过微观的清单目录,设计出三级、四级目录,实现精准管理。作为一个严密的管理制度网,既要规范政府职能的权力清单,围绕行政管理领域和行政行为两条主线,形成政府权力的全覆盖;又要建立独立的责任清单,明晰违法行政的责任,保障权责一致;还应当重视负面清单,以否定性列表的形成明确禁入的领域。清单目录通过以“服务菜单”的形式公之于众,给各级行政机关列出一个具体、详细的职责清单。

   (二)推行服务标准,建设标准化的服务模式

   深化机构改革的关键是要以新的举措提高服务标准,建立服务技术标准,建设效能型政府。实行公共服务标准化,明确服务主体、公布服务事项、简化服务流程、规定服务时限、提供规范场地、制定服务标准等,有利于提升公共服务质量和水平,是建设服务型政府的关键措施,也是实现政府治理现代化的必然要求。[36]推行公共服务标准化建设,“要注重从传统行政方法向技术性、系统性、量化性、主导性较强的现代行政方法转变”[37],明确政府履职服务标准。“无论是新组部门,还是未调整部门,都要把机构改革与‘放管服’改革结合起来,进一步转变职能,提高效能。”[38]服务标准化建设具有重要意义。正如学者所言:“从标准与标准化对于法治的作用来看,有必要将标准化事业提升到国家法治战略的层面上认识。”[39]行政机关履行职责、提供服务标准化,可以有效防范权力腐败,提升政务服务质量,对于建设服务型政府具有重要意义。标准化以技术理性的方式,克服了主观的随意性,保障了服务的公平性。因此,公共服务标准化建设,既是机构改革的客观需要,又是人民群众的现实要求,更是深化“放管服”改革的发展方向。具体而言,应当围绕以下方面展开:1.优化行政流程目录,建设服务标准模式。通过建立公共服务事项流程目录,明确公共服务标准,赋予相应的编码,统筹公共服务事项,实现“同一事项、同一标准、同一编码”。行政实践中,可以以办事指南、职权规范手册为载体,将履行行政职能的办理时限、办理流程、办结标准等予以客观化、标准化,打造“认标准不认关系、认流程不认面孔”的标准模式。2.抓住行政服务的重点,推进审批标准化改革。行政审批标准是推进“放管服”改革的基础。“审批流程再造和标准化是追求审批服务效率、优化营商环境的必然要求。”[40]通过统一申请材料、统一审批时限、统一审批流程、统一审批监督等方式,建立行政审批服务标准体系,真正实现“无差别审批、无差异服务”。 3.全面兼顾公共服务事项,打造行政服务标准体系。行政审批只是行政服务中的一部分,标准化建设应当以行政审批为基础,推向整个政府服务领域。“完善的行政服务标准化体系应涵盖工作标准、管理标准、技术标准等内容。”[41]在行政服务过程中,引入服务标准化体系,有利于提高服升服务水平,提高管理的科学化。4.注重公共服务效果,构建服务标准评估体系。“构建科学的评估指标体系,是客观评价改革成效的关键环节。”[42]因此,为保证公共服务的供给质量,提高机构改革的效果,必须建立服务标准评估体系。公共服务标准化的基本目的在于实现预期的设想,达到既定的标准。对于企业和群众来讲,“放管服”改革的最终效果取决于他们获得的实际利益、理想成效。因此,需要构建服务标准评估体系,定期开展服务质量的评估。

   (三)狠抓“互联网+政务服务”,对标智能化的未来引领

   人工智能技术突飞猛进,人类悄然跨入智能化时代。在智能社会,互联网技术是最基础的技术设施,它是政府、社会、市场等主体的基本链接工具,也是推进社会治理现代化的有效方式。[43]“互联网+”为“放管服”改革提供了技术支撑,“‘互联网+政务服务’为‘放管服’改革目标的实现增添了外在动力”。[44]“北京、上海、浙江、贵州、深圳、广州、南京、成都等省市以敏锐的嗅觉,率先推进政务大数据共享共用、挖掘开发,实现政务数据共享增值,改善治理绩效,提升公共服务能力和绩效水平。”[45] 机构改革同样需要借力互联网技术,将智能技术服务与政府公共服务融为一体,“利用云计算整合、使用数据信息,为实现政府及非政府组织目标的一种现代信息技术。”[46]但是,应当看到,“许多中国地方政府部门推出的网站仍然局限于信息发布,在线服务和互动交流还有待更大程度的发展。各个部门之间的共享、整合和一体化还远远不够,各自为政的现象屡见不鲜。”[47]对标智能化发展方向,应当在以下方面重点突破:1.加强技术基础建设,供给改革技术红利。“将现实社会的基础设施与虚拟社会的基础设施公共建设功能高度地融合统一,更加注重支撑智能社会运行的共性技术以及基础设施建设,充分发挥政府创新驱动基本功能性作用,在量子通信、万物互联、空间网络、超级计算、人工智能以及智能能源、智能生态、智能城市等领域长远规划、科学设计、推进实施。”[48]2.加大数据资源共享力度,适应数字时代发展。通过“互联网+”技术主动将保存、制作和梳理的公共数据及时向社会公众公布与共享,让企业和个人充分利用数据资源进行创新。这充分说明,政府必须尊重数据,让数据说话,让数据做主。[49]因此,各级政府应当养成一种“用数据说话,依数据决策,以数据创新”的行政习惯,系统梳理公共数据资源,定期进行数据发布,制定公开数据的时间表和任务书。3.突出服务于经济发展,将智能经济技术服务与政府公共服务有机融合,优化智能服务平台,延伸智能服务领域。“放管服”改革是确保经济高质量发展的重要保障,有利于产业政策和结构的调整。因此各级政府应当重点分析经济领域数据,让数据成为创新的支撑,有效引导经济转型,抑制产能过剩,促进经济结构调整,强化宏观指导。4.提升智能化监管水平,强化政府职能体系。在互联网技术高度发展的当下,要充分发挥智能监管的优势,适应经济新常态的发展需要。“‘互联网+政务服务’既要着眼于原有五大职能的固化,亦须重塑政府部门横纵贯通、跨部门跨层级跨系统跨地域业务高效协同、数据资源流转通畅、网上服务一张网供给、社会治理精细运转、决策支撑精准高效、基础保障安全可管可控的政府组织新格局。”[50]

   (四)聚集热点难点,瞄准精准化的服务

机构改革坚持以人民为中心,以人民群众关心的事情为重点,坚持问题导向。民生无小事,必须倾听人民的呼声,关注人民的疾苦。从开展细颗粒物检测、关注雾霾到实行最严格的生态环境保护制度,提升了人民的生活质量。从留意食品安全、解决房价高、上学难、物价高问题到提高灾害应对能力,确保了人民生命财产安全。因此,“放管服”改革“要在解决问题上下功夫,做到目标任务要抓实、精准落地要抓实、探索创新要抓实、跟踪问效要抓实、机构保障要抓实”[51]。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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