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张震 张义云:生态文明入宪视阈下生态安全法治保障体系建构论

更新时间:2020-05-10 07:57:19
作者: 张震   张义云  

   摘要:  国家生态安全的维护亟待生态安全法治保障体系的建构。总体国家安全观的提出与生态文明入宪作为生态安全法治保障体系建构的两个基本支撑点,是生态安全法治保障体系建构从政治性与法治性角度得以诠释和推行的关键,也是中国问题立场指导之下的彰显,二者各具特色和功能。生态安全法治保障体系的建构既要明确理念指引,也要把握原则遵循,更要重视制度实施,同时,还应该认识到实践层面的短板和理论层面的难题。

   关键词:  生态文明入宪 生态安全 法治保障体系 总体国家安全观

  

   引言

   生态安全作为生态安全法治保障体系构建过程中的一个重要概念,是识别和把握生态安全法治保障体系的一个重要对象,也是区别于其他领域安全的一个认识基准。随着总体国家安全观的提出,生态安全在总体国家安全体系中的地位更加明显;同时,随着生态文明入宪,生态安全具有更深厚的诠释基础、更丰富的概念内涵、更宽泛的解释范畴和更科学的理解维度。

   生态安全的维护必须依靠健全的法治保障体系,只有加强生态安全法治保障体系建设,才能充分保障我国生态安全,进一步保障国家安全。党的十八大以来,习近平总书记高度重视国家安全;党的十九大报告进一步强调统筹发展和安全的重要性;同时,2018年宪法修正案将生态文明写入宪法,从根本法的立场明确了生态安全的宪法渊源,也为实行法治化的生态治理手段提供了宪法根据。习近平总书记在总体国家安全观的重要论述中指出“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”。[1]因而,必须重视生态安全法治保障体系建构在国家生态安全维护中的重要地位。

  

   一、宪法与法律规范中的生态安全

   生态安全是生态安全法治的基本要素,也是生态安全法治保障体系建构的核心概念。随着总体国家安全观的提出以及生态文明入宪,从法规范学的角度解释[2]宪法与法律规范中的生态安全具有可行性。需要注意的是,对宪法与法律规范中生态安全概念的理解,不仅是对分散的条文的整体性诠释,也是对其蕴含的生态安全价值的体系化解读。

   (一)现行宪法规范对生态安全的法理支撑

   生态安全并非直接体现于现行宪法文本之中,现行宪法规范[3]中有关生态安全概念的法理支撑是基于对宪法生态文明条款及其相关条款的整体性诠释。实际上,在生态文明未被写入宪法之前,其一直作为党的文件中的政治概念而存在,[4]并未实现政治概念向法律概念的转化。尽管生态文明[5]作为一种具有多重内涵和宽泛外延的概念,但是,随着2018年通过的宪法修正案第32条将其写入宪法,意味着其从多领域的概念进到根本法层面。“生态文明写入宪法,既具有一般意义,也具有特定的宪法意义。”[6]可以说,生态文明入宪的特定宪法意义在于为生态安全概念的规范化表达提供了实际可靠的宪法根据。当宪法修正案将生态文明写入宪法,其将会对宪法既有的基本原理、宪法实施等产生影响。[7]因此,具有特定价值的宪法生态文明条款在为生态安全法治建设提供法理支撑的同时,也揭开了生态文明的“政治性”遮蔽,进一步明确了生态文明的“规范”价值,实现事实与规范之间的权衡并将发挥实际的规范效力。

   因而,从整体上而言,生态文明入宪对于国家生态安全而言推动了四个维度的转变。一是,夯实国家生态安全维护义务的正当性基础;二是,推动国家生态安全维护义务角色的时代性转变;三是,促进国家生态安全维护合宪性解释的制度性贯通;四是,彰显国家生态安全维护高位阶目标的层次性表达。

   1.夯实国家生态安全维护义务的正当性基础

   法治意味着一种良好的社会秩序,并为人们的行为提供合理的预期。[8]宪法明确国家对生态安全的维护也是一种法治状态下的秩序表达和行为预期,生态文明条款对国家维护生态安全义务的正当性基础的夯实在于填补了国家生态安全秩序与行为预期的空白。实际上,我国宪法第28条早就明确了“国家维护社会秩序,镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”,该条作为国家履行维护国家安全义务的根本依据,是对维护国家安全行为的根本指导。但是,该条“危害国家安全”中“国家安全”[9]概念范畴具有宽泛性特征。此外,宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,该条明确了国家应该主动履行的“保护”和“改善”义务的针对对象包括“生态环境”;同时结合第28条的规定,国家义务针对的“生态环境”正恰如其当地体现了对生态安全维护的义务。因此,对生态安全维护的宪法解释基础,不再是仅仅对宪法第28条之规定的僵化理解和严苛遵守,以及对宪法第26条规定的浅显化理解,而是融合了宪法生态文明条款的规定进行的整体性诠释。所以,当生态文明入宪以后,结合其与宪法第26条、第28条规定,国家生态安全维护义务的正当性基础获得了进一步夯实。

   2.推动国家生态安全维护义务角色的时代性转变

   生态安全形势的严峻性促使国家角色发生转变。毋庸置疑,生态文明建设推动了生态文明入宪的同时,也促使着国家生态安全维护义务角色的时代性转变。因而,生态文明入宪为我国原有宪法制度和秩序带来了新机遇,同时也逐渐弥补了原宪法秩序中生态法治秩序的不足。宪法生态法治秩序下对国家生态安全的保障和实现,需要国家在立法、行政以及司法层面将生态安全放在更重要的位置。[10]生态文明入宪的事实必将促使国家在宪法秩序中明确生态安全秩序的重要性,以回应既成事实的生态法治秩序,并持续推动国家对宪法生态文明条款的深层次续造。更重要的是,生态文明入宪也将宪法第28条之“国家安全”的规定,以及宪法第26条之“生态环境”的规定,从空洞化和抽象化的形式拘束中摆脱出来。在多元复杂的法律关系以及利益构成的格局中,明确生态文明对宪法第28条和第26条规定产生的实质性影响,从而进一步明确国家生态安全维护义务的时代重任。

   3.促进国家生态安全维护合宪性解释的制度性贯通

   “尽管在一国的法律体系当中,宪法的理论性相对于其他部门法较强,但宪法本质上仍属于实证之法。”[11]生态文明入宪以后成为具有法律效力的宪法规范,实现了从执政党的文件或者决议中的政治概念向国家法律概念的转化,为国家生态安全维护提供了合宪性解释的空间。同时,宪法第28条作为维护国家安全的直接根据,其内涵必然随着生态文明入宪而充实,宪法对该条的重新塑造实则蕴含着更深刻的生态安全维护价值。实际上,生态文明入宪不仅使“生态文明”法律概念更加清晰,也会对宪法上的生态观念、权利、制度及其实施而产生重大影响。[12]这当然包括了对宪法第26条、第28条之规定的影响。也正是基于生态文明入宪的时代背景,以及将其具有的特定内涵和价值写入宪法,促成了宪法生态文明条款与宪法第26条和第28条规定的整体性诠释。此外,随着依宪治国实践的深入推进,生态安全维护所需要的合宪性解释不仅强调和凸显一般的合宪性解释规则,也必然注重生态安全维护与合宪性解释的制度性贯通。

   4.彰显国家生态安全维护高位阶目标的层次性表达

   现行宪法序言规定“推进物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族的伟大复兴”。从宪法序言的表述中可以明确的是,生态文明是中华民族的伟大复兴进程中的重要一环,其与物质文明、政治文明、精神文明以及社会文明具有同等重要地位。然而,对宪法序言中生态文明的认知,也不应局部化、静止化、碎片化的理解。笔者认为,生态文明建设过程必然包含对生态安全的维护。正如有论者指出德国《基本法》中的“国家目标条款”,其实质是国家目标勾勒出的大致蓝图。[13]同样,我国宪法序言对“美丽中国、中华民族的伟大复兴”的表达也类似于德国《基本法》“国家目标条款”,实际上表达了在伟大复兴中国梦的实现进程中,生态文明建设发挥着举足轻重作用。因而,宪法生态文明条款对国家生态安全维护深层次目标的表达,主要体现为:一是,从宏观上,生态文明是对“五位一体”总体布局的整体均衡,“五位一体”总体布局的功能实现应该是整体性的功能发挥。二是,从中观上,生态文明建设作为一种体系化的建设,对生态文明建设目标的实现不能拘泥于对生态文明建设的局限性理解,而应当建立在生态环境、生活环境,甚至是生态安全维护的具体实施上。三是,从微观上,生态安全在生态文明建设中的作用应该得到凸显,生态安全的维护、生态环境和生活环境的改善同样指向生态文明建设的目标,生态安全发挥的对美丽中国建设甚至中华民族伟大复兴的保障作用则更加明显。

   (二)《国家安全法》对生态安全的规范表达

   如前所述,对宪法生态文明条款及其相关规范的整体性诠释,能为生态安全提供宪法层面的法理支撑。同样,围绕现行《国家安全法》的相关规定,并结合宪法生态文明条款以及总体国家安全观,能够确立生态安全在《国家安全法》整体框架中的重要地位。《国家安全法》作为维护国家安全的基本法,[14]是国家生态安全制度安排的基石和制度运作的基点。但是,鉴于《国家安全法》立法形式表现出的原则化特征,必须从原则化甚至分散化和多元化的表现形式中,揭示生态安全在《国家安全法》中的规范表达。

   1.对宪法中抽象化的国家安全规范之具体诠释

   根据“宪法母法论”的标准,《国家安全法》的制定是对宪法中隐含的生态安全精神和价值的表达,[15]因此,《国家安全法》的内容也是对宪法精神的具体化和细化。对宪法中“国家安全”内容具体化之根本根据是现行宪法第28条之规定,现行《国家安全法》取代了之前实际上发挥“反间谍”作用的《国家安全法》。[16]因此,对宪法第28条之规定的细化,也是基于宪法修改而对宪法第28条之规定的具体化理解。除了对具有抽象化特征的宪法第28条的具体化理解之外,对《国家安全法》中“根据宪法,制定本法”的理解,同样源于对宪法生态文明条款以及相关规范的整体性诠释。宪法生态文明条款的直接体现是宪法序言的规定,同时宪法第9条、第26条被认为是宪法环境权的支撑条款,[17]也随着生态文明入宪具有更宽泛的解释范围,宪法环境条款在凸显“环境”的同时,也更加注重彰显“生态”。因此,可以认为《国家安全法》生态安全立法之“根据”的“核心”在宪法第28条,其“外延”范围是宪法序言中的生态文明条款以及第9条、第26条。

   2.对总体国家安全观与相关生态规范之整合界定

   习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时,首次提出总体国家安全观,并首次提出“11种安全”。《国家安全法》第3条规定“国家安全工作应当坚持总体国家安全观”。此外,该法第30条规定了“国家完善生态环境保护制度体系,加大生态建设和环境保护力度,划定生态保护红线,强化生态风险的预警和防控,妥善处置突发环境事件,保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏,促进人与自然和谐发展”。由此可见,虽然《国家安全法》并未直接明确生态安全的概念,也并未在法律条款中直接阐明生态安全,但是从《国家安全法》应当坚持的“总体国家安全观”具体构成,以及第3条与第30条规定,它们构成了《国家安全法》所认可和保护的生态安全。

同时,鉴于《国家安全法》对生态安全之特殊规定,[18]必须对生态安全进行充分和系统的诠释,才能将应该获得保护的生态安全作为确定性的概念。首先,应该明确总体国家安全观的内涵,明确生态安全对总体国家安全,乃至其他安全的重要意义,以及生态安全与其他安全之间的交叉融合关系。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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