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张震 张义云:生态文明入宪视阈下生态安全法治保障体系建构论

更新时间:2020-05-10 07:57:19
作者: 张震   张义云  
其次,从第3条与第30条之规定来看,第3条不仅规定了“总体国家安全观”,也明示了“各领域国家安全”,同时,第30条包括了“生态环境保护、生态建设、生态保护红线、生态风险”等因素。因而,即便第3条乃至第30条并未直接规定生态安全,但是根据前述两个条文的表达,可以认为它们实际上构成了《国家安全法》中实质化的生态安全。最后,从第30条规定的国家“完善”“加大”“划定”“强化”“处置”“保障”等作为义务,都是为了使生态安全达到“不受威胁和破坏”的目标,表达了对安全状态的追求。因此,从《国家安全法》中的“总体国家安全观”、第30条规定的“生态因素”以及“国家作为义务”来看,生态安全得到了间接表达。

   但是,即便拥有宪法法理支撑以及《国家安全法》系统诠释的生态安全,仍需要在法理与规范的基础之上建构起系统化的生态安全法治保障体系,才能进一步明确其概念和运用价值,实现从文本迈向实践的必然。现行《国家安全法》第69条规定“国家健全国家安全保障体系,增强维护国家安全的能力”,第70条规定“国家健全国家安全法律制度体系,推动国家安全法治建设”。笔者认为,健全国家安全保障体系与推动国家安全法治建设必然包括了对现有涉及生态安全法规范的梳理与整合。在国家生态安全法治建设尚未有针对性地完全铺开时,对现存有关生态安全法规范的系统性梳理与整合,是生态安全法治保障体系建构的现实路径。

  

   二、生态安全法治保障体系的建构

   在国家法治化进程不断推进、生态安全形势严峻的背景下,国家生态安全法治体系亟待整合的紧迫性以及国家生态安全法治治理中现实问题的严峻性,进一步凸显出生态安全法治保障体系建构的必要性。

   有论者指出良好的生态法治秩序能够促进法律功能的发挥,能够将生态安全、生态正义等价值理念内化于系统的法治秩序之内,并能够系统地发挥于生态安全问题治理的实践之中,[19]从而推动生态安全法治保障体系的建构。法治强调秩序,“秩序的核心是安全, 它要建立起各种自然和社会持续发展、人类持续生存所必须的安全维护机制。而这种机制的建立必须依赖于即定的规则,即必须依赖于法”。[20]此外,在国家安全法治化不断进步的前提下,国家安全的维护也需要从行政式的治理模式向法治化的治理模式转型。[21]

   毋庸置疑,建构生态安全法治保障体系的核心目标是通过生态安全的法治化治理以实现生态安全的维护。从总体国家安全观的提出到生态文明入宪,生态安全的内涵、价值都得到了进一步升华。但是,面对生态安全在总体国家安全体系中的重要地位和生态文明赋予的特定时代价值,以及生态安全法治治理实践中的诸多问题,生态安全法治保障体系的建构,必须从理念指引、原则遵循、制度实施三个层面展开。

   (一)生态安全法治保障体系建构的理念指引

   所谓生态安全法治保障体系建构的理念指引,即法治保障体系建构过程中必须在顶层设计层面树立的认知和理解,具体包括宪法对执政党领导地位的确认和生态安全法治保障体系建构时应当重视的相关因素。

   1.理解宪法确认的领导力量

   第一,现行宪法确认了中国共产党全面领导的政治事实。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“党政军民学,东南西北中,党是领导一切的。”[22]2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法,作为总纲第1条之内容,明确了中国共产党的领导地位,突出了中国特色社会主义制度的最大优势。“使党总揽全局、协调各方的领导核心地位在国家运行机制和各项制度中具有更强的制度约束力、更高的法律效力,有利于把党的领导贯彻落实到国家政治生活和社会生活的各个领域。”[23]因此,经过2018年的宪法修改,执政党的地位从人们习以为常的事实变成宪法确认的规范,变成宪法秩序接纳的法治现象。因此,中国共产党领导生态安全法治保障体系的建设也符合宪法总纲第1条之规定的题中之义。

   第二,执政党领导下的国家权力运行。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,是党领导国家立法权、行政权、司法权运行的最直接表述。从本质上而言,执政党的政策和国家法律具有一致性,都是人民意志的反映,党的政策对立法、执法和司法活动有引导和指引作用。可见,国家立法、行政、司法权力的运行都是执政党领导下的结果。此外,“‘法治必然具有鲜明的政治性’,没有政治的引领、支持和保障,法治必将形同虚设、一事无成”。 [24]同样,“法学是一门政治性和意识形态性比较强的学科”,[25]也必须注重政治领导力量对法学发展产生的影响。事实上,总体国家安全观的提出和生态文明入宪,以及生态安全在总体国家安全体系中重要地位的明示,与执政党的领导密切相关。因此,生态安全法治保障体系的建构必须注重执政党对国家生态安全维护的主张以及相关政策的制定与实施,必须重视执政党对国家生态安全维护的基本立场与根本态度。

   2.重视生态安全维护的相关因素

   除了理解宪法确认的核心内容,还需要重视生态安全维护的相关因素。2014年中央国家安全委员会第一次会议提出总体国家安全观,其中包含了生态安全;随之修订的《国家安全法》第30条之具体规定实则反映出了生态安全维护的具体举措。生态安全问题表现形式的多样化、产生原因的多元化、导致结果的复杂化以及治理过程的艰难化决定了必须重视生态安全的相关因素。因此,其不仅包括法治层面的建设,还包括参与主体、义务履行、安全教育方面的涉及因素。一是,人民对国家生态安全维护的参与。总体国家安全观中明确提出国家安全工作必须坚持人民安全为宗旨,国家生态安全的维护需要人民的参与,人民的参与能够夯实国家生态安全维护的参与基础,使国家生态安全维护的措施得到人民的认可和支持,扩大国家生态安全维护的参与范围。二是,公民对维护生态安全义务的履行。现行宪法第54条规定公民负有维护国家安全的义务,其中的国家安全当然包括国家的生态安全。同时,现行《国家安全法》第77条规定的公民应当履行的维护国家安全义务包括“任何个人和组织不得有危害国家安全的行为”,因此,禁止的行为也必然包括从事有害国家生态安全的行为。三是,责任主体对生态安全教育的强化。现行《国家安全法》第78条规定了相关责任主体进行国家安全教育的职责,因此加强对生态安全的宣传和教育,既包括生态安全的法治教育也包括生态安全的通识教育。

   (二)生态安全法治保障体系建构的原则遵循

   所谓生态安全法治保障体系建构的原则遵循是指生态安全法治保障体系建构的准绳。毫无疑问,生态安全法治保障体系囊括了“生态”和“安全”两个基本要素。同时,我国生态安全法治保障体系建构原则必须体现生态安全法治建设的基本规律,也必须重视生态安全法治建设的中国因素。

   1.坚持中国共产党的全面领导

   “坚持党的领导是我国宪法所确立的政治体制的核心”,[26]也是我国宪法秩序所认可的法治建设的核心。习近平总书记指出,全面依法治国必须坚持加强党的领导。[27]本质上,我国立法机关、行政机关、司法机关乃至监察机关权力的行使都离不开执政党的影响。执政党的领导对总体国家安全观的提出以及生态文明入宪有着绝对的影响力,更不用说对生态安全法治建设的领导。因此,必须坚持中国共产党的全面领导,健全生态安全体系,强化生态安全法治保障,推进国家生态安全的法治化治理,并实质化提高生态安全的防范和抵御能力,建构具有中国特色的生态安全法治保障体系。

   2.坚持生态安全法治与人民安全的紧密结合

   总体国家安全观以人民安全为宗旨,阐明了生态安全所应当确立的发展宗旨。坚持生态安全法治与人民安全的紧密结合就是确立生态安全法治的发展是为了人民、依靠人民、造福人民和保护人民的根本利益,确保生态安全法治的发展不偏离人民为中心的立场,以人民安全作为生态安全法治保障体系建构的出发点和落脚点。

   3.坚持生态安全法治与全面依法治国的同步推进

   党的十八届四中全会提出全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。生态安全法治是中国特色社会主义法治的组成部分,必须与全面依法治国共同推进。法治作为生态安全问题解决的优先适用方式,其与全面依法治国的内涵一致。此外,全面依法治国的“全面性”当然包括生态安全领域的法治建设,也必然将生态安全法治保障体系作为社会主义法治体系的一部分。因此,坚持生态安全法治与全面依法治国的同步推进不仅体现了生态安全法治是全面依法治国的组成部分,也体现了生态安全法治是全面依法治国的阶段性、领域性反映。尤其对于生态安全法治保障体系建设而言,坚持与全面依法治国的同步推进是确保其建构方向、目标符合全面依法治国总目标的前提。

   4.坚持生态安全法治与宪法实施的高度融合

   宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。[28]“宪法的实施既是宪法的生命,也是整个法律体系的生命。”[29]可以说,生态安全法治保障体系的建构是宪法在生态安全维护领域的具体实践,也是生态安全法治建设对宪法中蕴含的生态安全价值和精神的贯彻落实,包括了对宪法序言中的生态文明条款、第9条、第26条、第28条在国家生态安全维护领域的具体化。因此,生态安全法治保障体系建构必须与新时代语境下的宪法实施相融合,一方面将蕴含生态安全的宪法精神、原则、规范在生态安全法治中实现,另一方面也应当突出生态安全法治保障体系对于国家生态安全维护的特殊价值。坚持体系建构与宪法实施的融合在于促进生态安全法治的顺利实施,将宪法条文内容转化为合宪行为,[30]确保宪法生态安全精神、原则、规范得到正确的实施,符合宪法确立的价值标准。

   5.坚持生态安全法治与其他部门法治的理性借鉴

   生态安全法治必须具备开放性和发展性,其不仅是立足于本领域资源的单一发展,也应当立足于其他领域法治的交叉与融合,并不断推进生态安全法治与其他部门法治之间的理性对话、优势互补、资源共享。[31]尤其是随着总体国家安全观的提出和生态文明入宪,以及国家生态安全面对的紧迫形势,生态安全法治建设必须冲破原有的束缚枷锁,在全面依法治国的战略背景下,面对国家生态安全的新问题、其他领域法治的新发展、生态安全法治的新机遇,积极对话、理性借鉴,不断完善生态安全法治,促进生态安全法治保障体系的建构。

   6.坚持“生态”建设与“安全”维护的双轨驱动

   在生态安全法治保障体系中“生态”与“安全”是两个相互依存的概念。生态安全法治保障体系建构的要素之一是“生态”,[32]是体系建构时必须重视的因素。现行宪法、环境保护法、国家安全法中均体现了“生态”的表达,可见“生态”已成为我国法律所保护的对象。同时,“安全”[33]作为生态安全法治保障体系建构的目标追求,必须予以重视。“安全这个问题所对应的是风险和危险”,[34]从生态安全法治保障体系建构的目标追求而言,安全不仅是对国家生态安全有没有风险的评价标准,也是对国家生态安全处于何种状态的判断依据。坚持“生态”和“安全”的双轨驱动,是对现有法律规范中“生态”“安全”价值的整合,不仅明确体系建构的基本保护要素和凸显体系建构的目标追求,同时也着重体现生态安全的整体价值。

   (三)生态安全法治保障体系建构的制度实施

所谓生态安全法治保障体系建构的制度实施涵盖制度结构、制度内容、规范运行三个层面,其中制度结构是指生态安全法治所有制度安排的总和,具体包括生态安全法治的立法、执法、司法、监察制度;制度内容是指生态安全法治在立法、执法、司法、监察制度领域中的集中表达;规范运行是指生态安全法治的具体实践,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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