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宋华琳:疾病预防控制机构法律地位的反思与重构

更新时间:2020-05-10 07:51:38
作者: 宋华琳  

   摘要:  我国建国后1953年起在全国范围内建立卫生防疫站,1989年版《传染病防治法》规定卫生防疫机构承担责任范围内的传染病监测管理工作,2004年修订后《传染病防治法》规定了疾控机构的法律地位。疾控机构构成事业单位法人,应以立法授予疾控机构必要的外部职能,并明确疾控机构的法定职责与法律责任。还应重构行政机关与疾控机构间关系,理性认识疾控机构的专业性和相对自主性,以自律规范推进疾控机构的自我规制。疾控机构应依法履行行政过程中的咨询性、辅助性职能,应明确行政在疾控体系建设中的保障义务,行政应对疾控机构进行合法性监督。应加强上级疾控机构对下级疾控机构的业务指导,加强疾控机构和医疗机构、公众之间的联系,打造相互合作、相互学习的治理网络。

   关键词:  疾病预防控制机构 行政组织法 事业单位法人 专业性 相对自主性

   我国各级疾病预防控制机构(以下简称“疾控机构”)在“预防为主、防治结合”的传染病防治体系中占据重要地位,为我国公共卫生管理提供技术支撑和咨询建议。在2020年我国新型冠状病毒感染的肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情发生之际,也不乏对我国疾病预防控制体系的反思,特别是对疾控机构性质、地位、作用的反思。[1]顾昕等认为,疾病预防控制机构缺乏足够的专业自主性和独立性;[2]以中华预防医学会专家组为代表的公共卫生学者则主张,未来将疾控机构作为卫生行政部门的一部分,令其将专业能力与政府权威集于一身。[3]让疾控机构趋于“行政化”还是“去行政化”,以上构成了两种针锋相对的见解。

   在笔者看来,疾控机构作为《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)授权的法定公共组织,既不宜将其归为行政机关的一部分,也不宜将其定位为完全独立的公共组织。疾控机构在政策形成、咨询建议领域可以构成行政机关的“参谋”或“臂膀”,在专业技术领域则应恪守自己的专业性、技术性和相对独立性,并在一定程度上接受行政机关的管理和监督。

   为此本文试图梳理我国疾控机构的制度史流脉,并结合行政法学理论,立足法律规范和法律实践,特别结合此次新冠肺炎疫情防控实践,分析疾控机构的法律地位及改革方向,探讨政府与疾控机构关系的重塑,说明疾控机构在治理网络中的地位。

  

   一、疾控机构的制度史流脉

   我国现行疾控机构的制度源流可追溯至中华民国时期的中央防疫处,追溯至建国后的各级卫生防疫站。1989年版《传染病防治法》规定了“卫生防疫机构”的法律地位和法定职能。2004年修订后的《传染病防治法》则将改革内容成文法化,界定了“疾病预防控制机构”的职能、职责与法律责任。

   (一)1949年之前的中央防疫处

   1917年12月绥远、山西两省流行鼠疫,7个月内死亡16000人,在此背景下内务部筹建中央防疫处,1919年3月正式成立中央防疫处,隶属于内务部;之后1928年10月改隶属于卫生部,1931年4月起改隶属于内政部卫生署,1933年12月起隶属于全国经济委员会卫生实验处。[4]但中央防疫处当时的活动受到了来自行政部门的限制,内务部卫生司认为中央防疫处是自己的附属机构,认为中央防疫处不应与地方行政发生联系,对传染病病原及感染路径、传染病统计的整理,也只能限定在研究范围内。[5]在这个时期,北京、天津等地卫生行政部门设立了防疫科室,但地方层面大部分并未设立专门的防疫机构。

   (二)1949-2000年:卫生防疫机构的发展

   在1949年中华人民共和国成立后,在卫生行政工作方面,确立了预防为主的总方针,卫生工作主要是防疫、保健、建立基层卫生机构和培养卫生干部。[6]1953年1月,政务院第167次政务会议批准在全国范围内建立卫生防疫站。卫生部于1954年10月颁布《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站组织编制规定》,明确各级卫生防疫站的任务是预防性和经常性卫生监督与传染病管理。[7]

   1978年9月20日国务院批准并实施的《中华人民共和国急性传染病管理条例》中,规定了卫生防疫站在疫情报告、流行病学调查、疫情处理中的作用。1979年10月15日卫生部颁布的《全国卫生防疫站工作条例》中,明确卫生防疫站性质是“应用预防医学理论、技术进行卫生防疫工作监测、监督、科研培训相结合的专业机构,是当地卫生防疫业务技术的指导中心”。[8]

   1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《传染病防治法》,1989年版《传染病防治法》规定卫生防疫机构承担“责任范围内的传染病监测管理工作”,对医疗保健机构进行业务指导,规定了卫生防疫机构的疫情报告义务和采取控制措施的权力。[9]此阶段卫生防疫机构承担了相对较多行政执法与监督职能,相对凸显行政色彩,而公共卫生技术管理、公共服务等技术性、咨询性职能则相对淡化。

   (三)2000年至今:疾病预防控制机构的建设

   2001年,卫生部印发了《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》和《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》,试图“按照政事分开的原则,调整和理顺卫生监督与技术服务的关系”。上述文件要求以分级管理的原则,将有关卫生事业单位中的疾病预防控制和公共卫生技术管理、服务职能集中于疾控机构,并将疾控机构定位为“政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。” [10]2003年抗击非典实践中出现了若干经验与教训,此后强化了疾病预防控制体系建设,启动了《传染病防治法》的修改。在2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订通过的《传染病防治法》中,提及“疾病预防控制机构”42次,规定各级疾控机构在传染病防治工作中的地位与职责,规定疾控机构有权采取预防控制措施,规定了疾控机构在疫情信息报告、收集、分析、调查、核实中的角色,并为疾控机构设定了法律责任。

   卫生部2005年以部门规章的形式发布了《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》,对各级疾控机构的设置与职责、机构与人员管理、保障措施加以规定。之后我国致力于各级疾控机构的能力建设与经费保障,建设法定传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统,并建立法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息定期公布制度。在这个时期的制度建构中,相对重视疾控机构的技术支撑和公共服务职能,而相对忽略了疾控机构在传染病防控行政中的作用,特别是忽略了其在疫情信息治理、疫情行政决策中应扮演的重要角色。

  

   二、厘清疾病预防控制机构的法律地位

   本次新冠肺炎疫情防控中,从疫情发现报告、流行病学调查到防控措施的提出和实施,疾控机构未能充分发挥作用。疾控机构听得见枪声,却无权及时发出传染病预警;疾控机构有权搜集传染病疫情信息,却无权公布所掌握的传染病疫情。为此公共卫生界的主流应对建议是,“明确疾控体系的公益性,体系列入国家公务员管理系列。将现有行政部门的疾控管理部门与同级疾控机构合并,建立疾病预防控制局”。[11]但笔者认为,应将疾控机构视为法律、法规授权的,具有高度专业性的公共组织,其依法承担公共职能。如果让疾控机构归为行政体系的一部分,有可能使行政权力进一步凌驾于专业权力之上,将不利于疾控机构在专业领域有效开展活动。问题的因应之道或许不在于“行政化”,而在于明确疾控机构的事业单位法人地位,以立法授予疾控机构必要的外部职能,以自律规范推进疾控机构的自我规制,并明确疾控机构的可问责性。

   (一)作为事业单位法人的疾控机构

   在德国、日本,常通过法律设定公法人或行政法人,令其承担专业性较强、且具有信息收集和事实认定职能的公共任务。公法人是由行政工作人员和物质手段(场所、设施、技术设备)共同组成的,具有独立法律主体资格的机构,其具有权利能力,自负其责地履行特定公共任务。[12]

   《传染病防治法》第78条第14项将“疾病预防控制机构”界定为“从事疾病预防控制活动的疾病预防控制中心以及与上述机构业务相同的单位”。我国各级疾控机构现为事业单位法人。在我国建国后的传统中,“事业”是特指“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会工作,而“事业单位”则是指为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位的基本性质是在行政机关之外相对独立的承担公共服务职能的公共组织。[13]事业单位法人有诸多可与大陆法系公法人制度相比较之处。我国各级疾控机构是法律、法规授权的组织,其依照《传染病防治法》的授权,来履行相应的公共职能,独立承担法律责任。不宜将疾控机构并入行政部门,原因有四:

   第一,疾控机构所履行的传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告职责,其职能是特定的公共卫生任务,具有较强的公共性,不适合由行政自己来实施,也不适合交由市场与社会来履行。

   第二,疾控机构日常从事常规性的科学技术活动,很多涉及信息收集、事实认定,具有较强的专业性,权力运作色彩相对较低,不直接科处相对人义务或剥夺相对人权利,适合由公共组织承担。通过将原本存在于科层体系的公益服务,从组织层面予以抽离,以更为适当、有效地履行特定任务。[14]

   第三,传染病防控需要流行病学、卫生统计学、公共管理、法学等多学科的知识,需要强有力的实验室和技术支撑,需要覆盖城乡、灵敏高效、快速畅通的疫情信息网络。卫生行政部门虽具卫生方面的管理经验,但不具备疾病预防控制所需更为专业的技术知识。如将疾控机构纳入行政机关的一部分,行政机关很难胜任此类高度专业性的工作。

   第四,行政机关的组织架构与科层管理方式,存在灵活性不够、官僚色彩过浓的缺陷,一定程度上与探索性的科学活动、常规性的技术工作不相容。通过明确疾控机构的事业单位法人地位,有助于疾控机构在业务范围内自我管理、自负其责,激励组织创新,改进组织绩效。

   《民法总则》第88条界定了事业单位的公益性质,要求事业单位设立应“适应经济社会发展需要,提供公益服务”。根据《基本医疗卫生与健康促进法》第35条第3款的规定,疾病预防控制机构作为“专业公共卫生机构”,“主要提供传染病、慢性非传染性疾病、职业病、地方病等疾病预防控制和健康教育、妇幼保健、精神卫生、院前急救、采供血、食品安全风险监测评估、出生缺陷防治等公共卫生服务。”疾控机构还提供公共数据、公共信息,进行数据分析评估和预警,在提供公共卫生相关的基本公益服务。在多数地区,疾控机构被划入公益一类事业单位。因此疾控机构是在履行不宜由行政机关履行,不能也不宜交给私人和企业的任务。[15]未来应通过《传染病防治法》的修改,进一步明确疾控机构的法律地位、组织形态、职责权限,明确疾控机构的公益性,明确疾控机构的事业单位法人地位,在人事、预算、财务、管理方面给予疾控机构更大的弹性空间,改进疾控机构的法人治理结构,以更好履行疾病预防控制职责。[16]

   (二)以立法授予疾控机构必要外部职能

现行《传染病防治法》往往将疾控机构的活动定位为行政过程中的中间环节,令疾控机构在行政过程中承担咨询性、辅助性职能,让疾控机构向卫生行政部门提出建议,继而让卫生行政部门作出具有外部法律效果的决定,而疾控机构的建议行为或可被视为多阶段行政行为中的“过程性行为”。但就更具专业性的事务而言,让疾控机构向行政机关提出建议,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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