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杨雷:中俄战略协作机制的有效性及其改善

更新时间:2020-04-27 14:40:17
作者: 杨雷  

   中俄战略协作伙伴关系被中国视为建设新型国际关系的典范,那么中俄关系究竟哪些特性使它能够担当此重任呢?为了认识中俄关系,我们需要把握中俄关系的发展引擎即中俄战略协作伙伴关系机制(简称中俄战略协作机制)。中俄战略协作机制指两国在双边关系和国际事务领域的合作中协商建立起来的体制和制度安排。从概念上看,战略协作除了双边关系各领域的合作,还更加强调在国际事务上协调立场。中俄战略协作机制的建立是中俄关系发展的成果,同时它又主导和影响了中俄关系的进一步发展。在中俄关系处于历史最好时期之际,总结中俄战略协作机制的形成特点,评估其有效性,提出改善办法,对于稳定和发展中俄关系,促进新型国际秩序的建设具有重要意义。

  

   一、中俄战略协作机制的形成及其特点

  

   中俄战略协作机制的形成经历了一个双边谈判推进、循序渐进铺开的过程。在此过程中,双方没有出现较大的意见分歧,有些阶段俄方表现较为积极,有些时候中国方面更为主动。为加强各领域合作,双方建立了以中俄总理年度会晤机制为核心、自上而下、全面覆盖的政府间合作体系,这使中俄战略协作机制具有了实质性的内容。

   (一)中俄两国建立战略协作机制的过程

   纵观中俄战略协作机制建立的过程,两国政府密切沟通、自上而下铺开是一个典型的特征。1992 年 12 月,叶利钦首次访华。两国签署了《关于中俄相互关系基础的联合声明》,宣布两国“相互视为友好国家”。1994 年 9 月,江泽民首次访问俄罗斯, 两国领导人签署了《中俄联合声明》,明确规定了两国关系的基础是不对抗、不结盟、不针对第三国。1996 年 4 月,叶利钦访华,中俄决定建立面向 21 世纪的战略协作伙伴关系。双方同意保持不同级别、各种渠道的经常对话,并在北京和莫斯科建立中俄政府间的热线电话联系。1996 年 12 月,李鹏访俄期间,双方宣布正式启动中俄总理定期会晤机制。1997 年签署的相关协定对总理会晤的时间、双方代表级别以及议题内容等作了较为清晰的界定。以此为基础,两国战略协作的主要机制基本成型,战略协作的基本方向也有了规划。由中苏边界谈判机制演变而来的中俄哈吉塔边界谈判机制在历经数年谈判后,于 2001 年 6 月吸收乌兹别克斯坦加入,宣告成立上海合作组织(以下简称上合组织),体现出中俄战略协作开始产生国际影响力。2001 年 7 月,江泽民访俄,双方签署了《中俄睦邻友好合作条约》。条约指出,“双方将利用并完善各级别的定期会晤机制,首先是最高级和高级会晤,就双边关系和共同关心的重要而迫切的国际问题交换意见、协调立场,以加强平等信任的战略协作伙伴关系”。同年,中俄签署《关于建立中俄总理定期会晤机制及其组织原则的协定的议定书》,决定在总理定期会晤框架下设立副总理级教育、文化、卫生、体育合作委员会,进一步加强总理会晤机制化。2014 年 5 月,习近平和普京在亚信上海峰会期间会晤,双方签署《中俄关于全面战略协作伙伴关系新阶段》的联合声明。在此期间,中俄建立了投资合作委员会、执法安全合作机制、战略安全磋商机制等高层交往机制。这些组织机构在各自职能领域获得了来自中俄两国政府的足够授权。2019 年 6 月,在习近平访俄并出席第 23 届圣彼得堡国际经济论坛期间,两国宣布发展中俄新时代全面战略协作伙伴关系, 引领双边关系提质升级。

   在中俄两国互动的过程中,双方解决了领土争端,大幅度削减边界地区军事力量, 政治互信迅速加强,经贸额快速增长。在中俄关系走近的同时,中俄战略协作机制逐步深化。两国政府在各项机制的设计中始终发挥着主导性作用。正是在双边协议和共同意向的基础上,中俄战略协作机制由基础到细节逐步成型。

   (二)中俄战略协作的制度选择

   制度选择是指主权国家基于降低交易成本、为国内发展创造更好的外部环境或得到更可信的外部承诺等目的,选择性参与一些被相关国家认可的原则、规范、规则和决策程序。中俄战略协作的制度选择体现为两国对战略协作的渠道、主要协作内容和制度发展方向的选择。目前来看,以中俄双边战略协作机制为核心,以推动欧亚区域合作为重点,以不结盟为方向是中俄战略协作的制度选择。

   中俄两国形成了以双边战略协作机制为核心,利用其他国际组织作为补充的协作模式。中俄两国之间调节伙伴关系的制度种类很多,除了双边战略协作机制外,两国领导人还在国际组织和国际论坛框架下频繁展开会晤,如上合组织、金砖国家机制、APEC、G20、“一带一路”高峰论坛和东方经济论坛等,还出现了“一带一盟”对接的谈判机制。这些不同类型的多边合作形式对于中俄关系的发展都很重要,具有各自不同的价值,不能偏废。目前来看,中俄合作主要以双边协作为生成点,并充分利用其他国际组织和国际论坛展开辅助性的沟通与协调。

   在制度选择的过程中,经济上的成本和收益是重要的考量因素。在经济全球化、区域一体化迅猛发展的背景下,以欧盟、美洲国家组织为代表的区域经济一体化成果彰显,特别是在俄罗斯遭受西方制裁的形势下,中俄两国大大提升了对经济合作乃至推动欧亚区域合作的期望。虽然欧亚经济联盟取得了一定的进展,但是俄罗斯在持续推进上面临着诸多阻力,中国推进“一带一路”建设在欧亚地区也并不顺利,需要借助与“一带一盟”对接来消除阻力。在区域经济合作上加强相互依靠成为中俄两国共同的选择。中俄积极推动欧亚区域合作进程,务求在经济领域能够有所突破,这成为中俄战略协作机制发挥作用的重要领域。

   在制度建设的方向上,结盟是许多国家发展对外关系的主要选择,如美国在欧洲、亚太地区都建立了强大的同盟国体系。俄罗斯也建立了独联体集体条约组织、欧亚经济联盟等军事、经济同盟。国内一些学者主张,中国应当学习世界通行的做法,以同盟战略来更好地维护国家利益。但是中国政、学两界的主流观点都认为,别的国家使用有效的工具不一定适合于中国。中国的传统文化与西方文化差异很大,中国的文化特质注定了其不适合与大国结盟。中国文化以中庸主义为特点,不愿明确地树立盟友和敌人,结盟不符合中国传统文化的特点。中国外交战略更长于韬光养晦,以静制动, 在顺应国际格局变化的过程中,择机选择最为有利于自身的方向而顺应之。再者,中国与俄罗斯在历史上曾经有过 3 次结盟的经验,均付出较大的代价而以失败告终。正是基于这种认识,中国主张,中俄战略协作不以结盟为目标,其目标是为中俄两国的发展相互提供支持,而不是束缚。俄方对此表示赞同。

   (三)中俄双边战略协作机制的构成

   经过近 30 年的发展,中俄两国逐渐建立起以元首年度互访为引领,以总理年度会晤为核心,以副总理级的人文、能源、投资、地方等多领域合作机制为组成的高层交往和政府各级协作机制。这些机制全面涵盖了双边关系的主要领域,在世界各国政府间关系中绝无仅有。此外,中俄之间还有议会间合作机制、政党交往机制、中共中央办公厅同俄总统办公厅交流合作机制、战略安全磋商机制、执法安全合作机制和两国派驻对方的使领馆代表机构等。它们以两国元首和政府首脑会晤机制为引领,具体承担相应领域的双边合作职能。在这一机制框架下,中俄双方每年至少举行一次元首、总理会晤,对上次会晤以来的双边关系和有关领域合作成果进行梳理和总结,并规划下一阶段的发展。

   在中俄战略协作机制中,中俄总理定期会晤机制作为具体的执行机制最为复杂, 责任也更重大。在其框架内设立了 5 个副总理级政府间合作委员会,前 4 个分别是中俄总理定期会晤委员会(1997 年建立)、中俄人文合作委员会(2000 年建立)、中俄能源合作委员会(2008 年建立)、中俄投资合作委员会(2014 年建立)。2016 年11 月在中俄总理第 21 次定期会晤期间,双方宣布成立中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区合作委员会,后来又联合中国长江中上游地区和俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区地方合作委员会成立了地方间合作委员会。5 个委员会常设了各自的秘书处,负责协调两国相关领域的日常工作。委员会下设部长(副部长)级会议,根据惯例通常称之为分委会,并在前面冠之以具体的谈判议题名称。例如,中俄总理定期会晤委员会下设经贸、海关、工业、环保、农业、科技、金融、运输、核能、航天、信息 11 个分委会。分委会下设置一些研究具体问题的工作小组会议。从中俄总理定期会晤机制的构成可以看出,中俄战略协作机制已经覆盖了中俄合作的所有领域,每一项具体事务都能够找到具体的合作主管部门。中俄总理定期会晤每年在两国轮流举办,会谈形式是两国总理就双边合作问题交换意见,并分别听取 5 个委员会主席的工作汇报,会晤后通常会发表《联合公报》总结会晤成果,并见证一系列双边合作文件的签署。

   综上所述,中俄战略协作机制形成于中俄两国紧密联系的历史、经济、社会和文化基础上,呈现出受高层政治领导人和精英思想的引导规划,以政治关系带动经济、文化关系,自上而下全面铺开的基本形态。中俄战略协作机制明确了双边关系以“三不” 为目标,形成了以双边机制为核心,以上合组织等国际组织为辅助渠道的制度框架。中俄双边机制建立了以总理会晤机制为核心、内涵丰富的双边合作框架,它是我们评估中俄战略协作机制有效性的基础。

  

   二、国际制度的有效性理论是否适用于中俄战略协作机制

  

   中国与俄罗斯学界一直都很关注中俄关系,但是在有关中俄战略协作机制的有效性方面,国内外的研究成果较为匮乏。在仅有的几篇涉及中俄关系制度化的中文研究成果中,有学者指出,与中苏关系和独联体国家关系相比,中俄关系呈现出制度累积的特征,制度化直接或间接地促进了中俄关系发展。他认为,中俄关系可望保持相当长时期内的稳定和发展,其决定因素正在于制度化的中俄关系所带来的累积效应。 有研究者认为,中俄关系的机制化建设不仅改变了两国信息不对称状况,而且对双方权利的行使范围做了原则规定,提供了权利争议的解决方式,增强了互信度,使中俄战略协作伙伴关系更加规范和有序,沿着预期目标发展。还有观点指出,中俄两国自开启制度化进程以来,经过了 20 多年的发展,制度化动力由外部动力逐渐向内生动力转化。除中国学者的成果外,在俄罗斯学者中缺乏专门研究中俄战略协作机制的成果, 但是一些学者注意到了中俄战略协作机制的重要性。例如,俄罗斯科学院远东研究所所长卢佳宁认为,中俄战略协作机制节省了中俄双边合作的成本,有效解决了信息不对称,缺乏透明度等问题,塑造出相互间稳定合作的政策预期。综上所述,对于中俄战略协作机制有效性的研究尚处于起步阶段,急需加强。

国际制度有效性的评估是指通过一些成功的标准来比较可观察到或可预测到的绩效,从而对该项制度的效用做出具有概括性和可比性的界定。目前学术界广泛接受了奥兰·扬(Oran Young)对于国际制度有效性的概念界定。他认为,“国际机制的有效性是衡量国际机制在多大程度上塑造或影响国际行为的一种尺度”。5 通过梳理相关文献,我们发现国内外学术界尚未形成统一的衡量国际制度有效性的标准。有的学者从数学模式和技术性因素考察,根据帕累托最优状态,设计出了计算不同环境机制的数理公式来考察国际制度的有效性。也有学者从成员国参与机制的议事程序,机制秘书机构的地位、决策实施程序以及议程领域等角度考察了制度的有效性。有学者通过分析各行为体对制度所做决议的遵守情况、制度的表决机制、制度处理问题的能力以及相关协议的执行结果等方面判断国际制度的功能和效率,从而评判该制度的有效性。有学者从权力分配的角度来分析国际制度的有效性,通过组合大国权力分配和国际规范的形式分析国际制度有效性在不同情况下的高低,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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