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王绍光:中国的国家治理与国家能力

更新时间:2020-04-27 14:34:42
作者: 王绍光 (进入专栏)  
你是如何定义的?

   王绍光:国家能力是指一个国家能够将自己的意志变为政策、化为行动的能力。它重要到这种程度:它就像空气一样时时与每一个人息息相关,以至于大家已经忘记它的存在,忘记它有多重要了。

   国家能力大致分为七种:(1)强制能力,即对外保卫国家领土和主权完整,对内维护社会治安;(2)汲取能力,即通过税收从经济社会中抽取一部分资源用于国家财政;(3)濡化能力,即在全体公民中培养和树立社会核心价值观;(4)认证能力,即在数据与人和物之间建立一一对应的关系,以便进行现代化管理;(5)规管能力,即规管个人和团体的外部行为,使之符合国家制定的规则;(6)统领能力,即政府有能力管理自己,各级国家机构与国家工作人员能够履行各项职能;(7)再分配能力,即国家在不同社会集团之间对稀缺资源的权威性调配。前三项是近代国家的基本能力,后四项是现代国家的基础性能力。

   玛雅:前面你说,俄罗斯在改革后出现的乱象使你认识到国家能力不可或缺。这也就是说,一国改革的成功或失败与其国家能力有直接的关系。

   王绍光:是的。很多人认为,中国 40 年来取得了伟大的发展成就,是因为实行了改革开放。这个看法毫无疑问是对的。但是反过来问,如果仅仅只是改革开放,没有其他的条件,中国是否也能取得这么伟大的成就?再来看苏联,1986 年戈尔巴乔夫担任苏共总书记以后,大张旗鼓地开始进行改革。最终苏联东欧走向西方模式,走向所谓市场经济、西方民主。但是苏东改革成功了吗?结果大家都知道:经济崩溃,长期停滞,十几年后才回到改革前的水平。

   这说明,改革开放本身并不能保证带来经济繁荣。经济繁荣涉及诸多因素,其中关键的一个就是国家能力。改革开放与经济繁荣的关系在于,它们的中间有一个相关的因素,就是国家能力 —— 国家能力是改革成功的前提条件。所以,改革要成功,除了政策要对,步子要稳,还要有一系列的国家能力作为支撑。探讨中国改革成功的“秘诀”,我认为这一条至关重要,就是我们有相应的国家能力。

  

   4 中国“福利国家”的崛起

   玛雅:中国在上世纪 80 年代中期接受治理理念后,出现了三农、民生等一系列问题,是因为国家能力受到了削弱?

   王绍光:就是这个问题。中国在走向治理阶段后,政府一度误认为,市场导向的改革意味着由个人和家庭承担各类风险(失业、患病、养老等),从而漠视了自己在这方面的责任,导致国家能力一度被削弱。有段时间政府放得太多,把医疗放给市场管,把教育也放给市场管,甚至一度希望军队自己能挣钱,公安自己能挣钱,政府机关搞三产,自己养活自己。但是到 90 年代上半期,发现这样做有很大的问题,一些政府希望由其他力量来承担的责任,其实是一种虚幻的、不切实际的假设,于是开始纠正。

   进入新世纪以后,这种状况发生了改变。在政府主导下,短短十几年的时间里,中国在最低生活保障、医疗保障、养老保障等方面,建立起一整套福利体系。

   玛雅:中国是社会主义国家,增进民生福祉是发展的根本目的,保障和改善民生是政府应尽的责任。

   王绍光:最近这些年发生了一个巨大变化,我称之为中国“福利国家”的崛起。中国以前只有以城镇单位、农村社队为基础的福利体制,没有全社会范围的福利体系,但是过去十几年,覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。新世纪以来,中国出台了一系列新政策,比如农业税从减免到取消;2002 年推出低收入保障;在农村重新建立合作医疗;2006 年开始布局医疗保障体制改革;2009 年正式启动基层医改,短短 3 年时间,至 2012 年医保覆盖率达到 95% 以上。养老方面,以前国家只管城镇职工,现在城镇居民也管。农村从2009年开始实施养老金,钱不多,每人每月几十元。这几年不断上调,北京地区已经 700 多元,上海地区 900 多元;其他地方还是不多,100 多元,但是这个势头不得了。在短短十几年的时间里,建立起这么一整套的社会保障体系,没有国家的参与是根本不可能的。

   玛雅:社会保障体系的建立,意味着国家能力的提升?

   王绍光:是的。进入新世纪,中国基础性的国家能力一步一步得到提升。这不仅使得我国经济快速发展,也使得国家的各项政策更加人性化,更能保护人和自然。我们建立了覆盖城乡居民的社会保障体系,现在又提出“绿水青山就是金山银山”、“建设人与自然和谐共生的现代化”等新的发展理念。与改革的成功一样,中国“福利国家”的崛起,也是依托于国家能力的支撑。

   所以,谈国家治理,一方面政府要放权,让其他力量参与管理;另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好,不该管的不管,避免国家出现乱局;才能实现国家治理体系和治理能力现代化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

  

   5 “中国为什么能”的四个制度优势

   玛雅:你谈到,新中国 70 年在共产党领导的体制下,比较平稳地完成改革开放前后的历史转折。在你看来,中国体制的特点和优势是什么?

   王绍光:我认为有四个优势。第一,有一个稳定的、能够做决策的政治核心。这很重要,有很多国家不可避免会出现一种局面 —— 无法做决策。政治学有个非常有名的理论,叫 veto player(有否决权的玩家)。在一个政治体系中,如果有否决权的玩家很多,不同的玩家在不同的阶段有否决权,就没办法做决策。如果套用这个理论,中国“有否决权的玩家”很少,在非常重大的决策上,真正“有否决权的玩家”恐怕只有政治局常委会。权力高度集中可能会产生问题,有潜在的危险。它的优势是,减少了太多的掣肘的局面,在重大问题上可以做出决策。

   第二个优势是,有一个解决问题的思维方式。中国的决策者也好,各级干部也好,老百姓也好,有一种不是哲学的哲学,比如邓小平的“白猫黑猫”理论,它是一种解决问题的态度。遇到问题时,大家不是抽象地卷入意识形态争论,而是认为,出现问题了,就要解决问题。这种意识非常重要,使得我们的体制有回应社会需求的动力,能够实事求是地针对问题,解决问题。

   玛雅:中国 40 年的改革与发展,就是一个实事求是地针对问题,解决问题的过程。

   王绍光:第三个优势是多样性,中国的体制允许多样化。中国立法的方式跟西方国家非常不一样。西方往往是议会通过一个几百页甚至上千页的法律,然后要求全国来实施。中国不是这样,而是有问题了,允许各地去试着解决。这种方法叫实践,中央说要做这个,具体怎么做,各地去摸索。还有一种方法叫试验,当中央也不确定该怎么办时,就先搞试点。抓点带面是共产党历来的方法,当年办特区就是这样做的,最早办人民公社也是如此。这些试点成功了,推广;不成功,对全国的影响也不大。即使推广也不是一刀切,允许各地因地制宜做出调整。这种多样性成了我们的学习源,也构成我们一种独特的学习方式。

   第四个优势是,中国体制有较强的回应性,能够适时回应社会需求。比如 2002 年以来出台的一系列政策,取消农业税、建立社会保障体系等等,就是因为民生压力过大,需要得到解决,政府回应社会大众需求所采取的举措。

   玛雅:回应性也是中国式民主的一个特点,政府做决策要想着人民,“谋民生之利、解民生之忧”。

   王绍光:以上四点概括起来,是新中国 70 年来非常重要的经验。这种中国经验对治理我们这样一个地广人多、情况复杂的大国是非常适用的。这也是中国为什么能成功的四个制度优势。当然,事物都是两方面的,这四个优势在不同的时期由于某种原因也产生过一些问题。这需要我们在今后的实践中不断总结经验教训,扬长避短,不使优势变为劣势。

  

   6 西方政体思维与中国政道思维

   玛雅:治理中国这样一个大国从来都是很难的事。有些人不考虑这种艰巨性和复杂性,把中国的一切问题都归咎于体制。

   王绍光:很多人批评中国的体制,其实并不知道自己在说什么。他们说的体制只有一样,就是政治体制,即政体。政体他们归结到哪儿呢?就是有没有自由的多党竞争式选举。他们的解决方案都是一个,就是推翻 - 现行的政治体制,建立一个多党竞争选举的体制。

   这是一种典型的西式思维方式,我称之为“政体思维”。政体思维在西方是有传统的,觉得政体是最重要的。西方政治学研究的大量问题都是和政体相关的问题,比如民主能不能带来经济增长、能不能实现公平、能不能让人幸福,等等。

   你可以把这种思维方式叫做“政体决定论”,中国那些动辄就讲体制的人实际上就是政体决定论的思维方式。在他们眼里,一切问题都与政体相关,诸如经济增长、社会公平、腐败、幸福,不一而足。政体好,其他什么都会好;政体不好,其他什么都好不了。欧美、印度的政体好,因此不管存在什么问题,长远来讲都可以解决;中国的政体不好,因此不管取得了多大成就,长远来讲都是靠不住的,迟早必须转换轨道。

   玛雅:有人说,印度凭借所谓“体制演进比较优势” —— 政治民主化、经济私有化,发展后劲会更足,将会赶超中国。我觉得这是一叶障目。

   王绍光:政体思维和政体决定论听起来似乎很有道理,其实似是而非。我在《民主四讲》一书中提供的大量证据表明,政体与经济增长、社会平等、人的幸福其实都没什么必然联系。换句话说,政体未必有传说中那种神乎其神的决定性作用。

   经常有人说,如果有了自由竞争选举制度,国家就会变得多好多好。他们只讲这种体制带来比较好的结果的例子,比如西欧、北美。他们忘了,这些国家也正是当年的帝国主义国家、殖民主义国家,它们今日的富裕与当年大国崛起的血腥历史不无相关。但是被西方政体思维方式忽悠,同样采取这种体制的国家,不成功的例子也是大量的。这也就是为什么做大数据的、长时段的比较研究,得不出任何结论说,政体是决定性的。不管是政治体制对经济发展的影响,还是对社会公平的影响,还是对人民幸福感的影响,大量的统计,跨时段、跨国家的研究,只能得出一个结论:不相关。所以,政体不是一个决定性的要素。

   玛雅:西方是政体思维方式,中国是什么思维方式?

   王绍光:中国传统的分析政治的方式,从来不讲政体。它不是政体思维,而是政道思维。所谓政道,是指为政之道,就是治理的“道”。在中国古代典籍中,与为政之道相关的词语随处可见,例如,“政不得其道”,“有道之君、无道之君”,“君有道、君无道”,“国有道、国无道”等。庄子在《天道》篇中区分了“治之道”与“治之具”,前者指治世的原则,后者指治世的手段。与西方哲人不同,中国历代的先哲考虑最多的不是政体,或政治体制的形式;而是政道,或政治体制运作的目标与途径。

   政体思维与政道思维的不同在于,前者所关注的只是政治秩序的形式,而后者的着眼点是政治秩序的实质。“横看成岭侧成峰”,如果我们把西式政体的视角换为中式政道的视角,那么无论是回顾中国历史上的政治,评判当代中国的政治,还是展望未来中国的政治,我们都会有不同的感受。

   玛雅:中国人自古以来就与西方人政治视角不同,是不是也不关注西方政体及其优长?

王绍光:现在中国人并非不关注西方政体,不了解政体思维。最早注意到西方政体、把政体思维引入中国的是梁启超。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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