返回上一页 文章阅读 登录

任智勇:1850年前后清政府的财政困局与应对

更新时间:2020-04-23 15:25:43
作者: 任智勇  

  

   摘    要:

   最晚从19世纪30年代起, 清政府陷入了长期的财政危险平衡状态, 其收仅敷抵支。第一次鸦片战争的军费与道光二十三年的户部亏空案使得户部上下一片哀鸿, 清政府经过多方努力, 库储至1849年后方始回至千万两左右。到1853年, 又因河工和太平天国战争产生的巨额另案经费近3000万两, 清政府财政自此已无力维持。户部推出的各种补救措施中, 以征收商业税和金融改革影响最大。商税的征收失败导致清政府此后在商业性税收方面除厘金外一直没有太大起色, 厘金也因此承担了恶名;金融方面推出的铸大钱、行钞因未顾及信用问题和细节考虑不周导致失败, 并影响了此后中国纸币的推出与金融控制权的旁落。

   关键词:晚清; 财政; 商税; 钱钞;

  

   1842年, 中英《江宁条约》签订, 标志着鸦片战争的结束。9年后的1851年, 太平天国运动爆发, 战争严重影响了清政府的财政,迫使其对财政体制进行了一定程度的变革, 财政收支结构也随之发生变化。

   道光末年 (鸦片战争之后) 至太平天国运动之前, 清政府的财政体制处于将变未变之际。从已有研究来看, 大致除了榷税略有变化 (夷税开始征收, 国内贸易税和国际贸易税有所增长) , 1其他税种收入情况变化不大, 支出结构也变化不大。但此前研究多认为清政府的财政处于比较紧张的状态, 那么, 是什么导致清政府处于财政紧张的状态?紧张到什么程度?清政府是否觉察到此间的问题并采取何种措施?这些问题都有待进一步解释。

   太平天国运动兴起后, 清政府很快陷入财政困境, 这是学界的定论。关于清政府的应对方法已有很多研究, 2但基本限于其时其地, 于大的历史背景和后续影响多未纳入考察范围。3笔者以为, 正是道光末年收支的勉强平衡, 以及户部银库亏空案消耗了清政府的库储, 使得清政府在战争进入第三年 (咸丰三年, 1853) 时, 库储消耗殆尽, 迫使其推行多种补救方案。在这些举措中, 影响最大也最值得关注的是商税和金融。但由于清政府自身行动能力不足, 或有较好办法却无力施行 (如钞法、大钱) , 或施行后陷于困境 (如厘金) , 终无法满足其财政需要。这些变革影响深远, 贯穿整个晚清时期。对这一时期财政困境及应对措施进行分析, 有助于我们理解晚清的财政、政治以及社会变迁。

  

   一、鸦片战争对清政府财政的影响与户部亏空案

   无论是古代还是现代, 战争对于政府总是一件极其耗费国力的事情。鸦片战争对于清政府的财政而言更可谓雪上加霜。本节拟讨论战争对清政府财政的消耗即战争军费和战争赔款。

   关于清政府的军费, 已有多位学者进行了研究。4根据茅海建教授的研究, 清政府已知开支按其来源可分为:财政经费19219952两, 捐输6624403两, 5摊廉2592617两, 其他277306两, 合计28714278库平两。在这2871万余两军费开支中, 最终由清政府直接负担的为1921万余两, 官绅捐输662万余两, 各级官员摊廉259万余两, 其他部分约28万两。所谓“捐输”, 即以直接为战争捐款或在《奏定海疆捐输章程》例下捐款;所谓“摊廉”, 即先从库存中提用银两, 事后再从某省区文武官员的养廉银中按年按成分摊扣除, 以归还库存。6用这两项筹款方式意味着清政府自身财政能力不足, 不得不以透支信用、破坏财政结构的方式应对战争支出。茅海建进而认为, 财政困难于清政府影响极大, 清政府最终同意签订合约的很大一个因素也是因为财力已经无法支撑:“事实上, 除了军事上无力对抗外, 财政困难也是清朝停止战争决定妥协的最重要的原因。”7

   战争结束, 于财政而言是新一轮负担的开始。在中英《江宁条约》里, 英国提出的赔偿要求是:“以银六百万员偿补 (鸦片) 原价”;“酌定洋银三百万员, 作为商欠之数, 准明由中国官为偿还”;“今酌定水陆军费洋银一千二百万员, 大皇帝准为偿补, 惟自道光二十一年六月十五日以后, 英国因赎各城收过银两之数, 大英全权公使为君主准可, 按数扣除。”8条约规定战争赔款总额——包含已经支付的赎城费在内——合计2100万元。英国政府不知出于何种原因, 没有按照当时惯常的0.72库平两折合1元, 而是同意以1元 (《条约》中写为“员”) 折合中国白银0.7两, 且不限成色。9

   关于第一次鸦片战争赔款的过程与数目, 汤象龙曾作过统计, 大致是道光二十三年 (1843) 赔偿420万两、二十四年420万两、二十五年350万两、二十六年280万两, 合计1470万两——正合条约中规定的2100万元。10其中, 道光二十三年及此前赔付的“扬州商捐抵偿”35万两、“广东民捐”135万两和二十四年的“勒追行商欠款”210万两可视为非政府法定性收入, 清政府为赔款从财政支出的数额约计1090万两。11

   除上述两项支出之外, 清政府在赋税收入方面还有一定的损失, 如因战争造成的关税收入下降:粤海关关税在战争前的道光辛丑年分 (关期为道光十八年四月二十六日至十九年三月二十五日) 为1448558.993两, 12而战争爆发后的癸卯年分 (关期为道光二十年三月二十六日至二十一年三月二十五日) 为864232.169两。两年内直接减少58万余两, 只剩下不足原来的60%。13对于这样税额减少的情形, 户部曾奏请道光帝是让各任关监督摊赔还是免于分赔, 14道光帝随即明发上谕同意免于赔补。15类似的情形也发生在沿海各关。笔者并未见到关于交战区域地丁、漕粮征收的大规模蠲免。相比于动辄百万、千万的战争支出而言, 发生在榷关、丁漕减少的税赋数额并不算多。

   根据以上统计, 战争直接造成的财政开支为军费1921万两, 赔款1090万两, 加上零星的税额减少, 为3100万两左右。也就是说, 以在此前后清政府每年税收4000万两估算, 战争造成的财政损失超过了9个月的财政收入。而以清政府账面上 (直省常例收支项下) 每年仅500余万两的财政盈余而言, 16弥补上这个赤字也得大约6年。

   道光末年还有一件重大的财政事件, 即道光二十三年“户部银库亏空案”。这年三月二十六日, 道光帝发布上谕, 承认户部正项银亏空9252762.44两。17此后, 清政府对主管银库官员、库丁等以多种方式进行追缴, 以图弥补亏空, 但截至道光三十年, 也不过收回300余万两, 约为亏空额的1/3。18眼见此法无法完全弥补, 加之常例性收入的不足, 清政府大开捐纳, 在繁多的名目之下, 19至1850年获得约673万两收入。20二者相加, 大致填补了银库亏空。与此同时, 清政府借机对部库发放银两实行减平发放 (“改用二两平, 较库平每两少银六分”) , 每年可得节省银60余万两。21外省亦减平发放, 减平所得盈余解交户部, 每年74万两。22此款之后亦成户部一项长期稳定的收入来源。“户部银库亏空案”的危害并不仅仅在于库储银数数额的减少, 而在于将库储降低至危险的地步, 一旦发生大额另案支出将无所措手。这也是户部和一些知晓内情的官员常感焦虑的原因。

   从表面上看, 银库亏空似乎得到了解决, 但实际情况远非如此。无论是时人记载, 还是后世研究都认为:户部银库连给京内官员和八旗发放俸饷都几乎难以为继。23关于道光末年的收支, 王庆云在《日记》中记录了京师收支情况大致的估算:“部库自二十二年亏后, 以六分平等项弥补, 至廿九年已填满矣。廿三年起, 每岁以弥补之百余万充入, 故尚堪敷衍。其实岁出九百余万, 入只八百余万。”24

   若考虑到乾隆末年高达七八千万两的巨额库储, 以及此前收远大于支、财政盈余充沛的情形, 笔者以为, 战争损失、银库亏空应该并非造成道光末年财政困境的核心原因甚至并非重要因素, 原因还须在其内部寻找。

  

   二、窘境之一:直省收支的危险平衡

   上节描述了因战争造成的非常态下道光末年的财政困境, 而这个时期清政府常态下的财政状况也并不乐观。首先是出现了收入长期下降的局面, 财政收支处于危险平衡的状态。中国传统王朝为维持财政的稳定, 正常年份 (即少自然灾害和战争开支不大的年份) 应处于收大于支的状态, 这些年份的盈余款项 (也包括粮食) 将存储于中枢和地方各库以备万一。若收不抵支则需动用存项, 而长期收不抵支则不仅是财政的灾难, 国家政权的稳定也会受到威胁。道光末年的财政多年处于收支相等或略有节余状态, 笔者称之为“财政的危险平衡”。之所以称之为“危险”, 主要是在承平时期, 这样的收支状况可以勉强维持政局和政府的运转, 使政府陷入某种得过且过的迷梦之中, 从而丧失改变财政结构的动力。笔者系从后世的视角将这个时期的财政状况定义为“财政的危险平衡”。

   早在第一次鸦片战争爆发之前, 清政府的财政收入状况已不容乐观。除因气候、经济等原因造成的民欠外, 官欠、挪垫的情况也非常严重, 应收未收、应解未解占财政收入总比重非常高。道光十九年六月, 管理户部事务大学士潘世恩领衔的一份奏折中提及:

   惟就现在积欠各项, 凡属应征而未征, 应拨而未拨, 应解而未解, 以及应扣、应追、应估变之一切款项, 定限催提, 均归实在, 方为经久无弊之计。……臣等公同商酌, 拣派司员, 饬令调齐案册……据该司员等按款详查, 加以臣等悉心复核, 共一千一百五十三案, 计银数一万万零八百一十七万二千两零。内除盐务一项, 其悬引未完及帑利等款共银七千三百六十九万余两……25

   这份奏折揭示出, 因为各种原因, 清政府的财政实际亏缺额非常骇人——达到10817万余两。其中涉及盐政的7369万余两采取展缓征收的办法 (从后来的情况看, 基本是不了了之) , 仅对2940余万两拖欠未缴的地丁等款项采取催缴措施。26从奏折所附清单来看, 未缴款项主要发生在道光十一年至十六年, 也就是说6年时间拖欠的款项达到了此数, 平均每年约为500万两, 即每年实际完成定额不足90%, 其中尤以盐课为甚, 完成定额多不足70%。事实上, 清政府的积欠/亏空状态并没有得到改善——旧案未结, 新欠又生。而在实际的财政运作中, 道光朝内十年一次的财政清理几乎变成了十年一次的豁免。27此种财政收入不断下降的局面可以认为是道光朝中后期的常态。

   各省的总体收支概况也不容乐观。28根据档案及时人的抄录, 笔者以为廖文辉《咸丰时期户部银库收支问题再研究》一文对道光末年岁入岁出进行的考订相对可信, 兹录于下。

   表1 道光末年直省岁入岁出

   (单位:库平两)

  

  

  

资料来源:廖文辉:《咸丰时期户部银库收支问题再研究》, 《近代史研究》2017年第1期。原奏销折中多将数值保留至两之后3或4位 (即保留到厘或毫) , 廖文辉将之保留至两, 所以部分数值存在1两左右的误差。注:*“十年合计”项为笔者所加。

这组数据中比较奇怪的是在第一次鸦片战争后的数年中 (道光二十三年至二十五年) , 清政府的财政收入相对较高 (可能与捐纳有关,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:heyuanbo
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/120992.html
文章来源:《历史研究》2019年第2期
收藏