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高飞:合法性、嵌入性与“失准”的精准扶贫——一个新制度主义的视角

更新时间:2020-04-23 10:50:12
作者: 高飞  

   内容提要:以新制度主义为研究视角,从合法性、嵌入性研究精准扶贫的失准问题。研究发现,精准扶贫是对传统扶贫的反思和超越,是一项重要的制度变迁,这一制度变迁先后经历制度扩散和制度落实两个阶段,前者会面临合法性困境,后者则会遭遇嵌入性挑战。具体而言,在制度扩散过程中,会面临强制性同构、规范性同构与精准扶贫形式化,以及观念—认知限定与精准扶贫主体失位两种合法性困境;在制度落实过程中,会遭遇制度场域限定与精准扶贫的可持续难题、政府主导与市场和社会机制缺失、利益群体分化与精准扶贫负面强化效应等三类嵌入性挑战。

   关 键 词:精准扶贫失准/合法性/嵌入性/新制度主义

   项目基金:中央高校基本科研业务费青年教师创新项目“中国式减贫的治理困境与突破路径”(2722019JCG006)。

  

   一、理论背景与解释框架

   回望新中国贫困治理历程,特别是改革开放走过的40年历程,可以清晰地发现两条明显的变迁轨迹。一方面,中国政府发挥了强大的资源动员能力,在发展主义导向之下,[1]贫困人口大规模减少,为全球减贫贡献了“中国智慧”和“中国方案”。[2]另一方面,被赋予很高政策期待的精准扶贫在实践过程中遭遇了诸如政策要求精准识别与基层实践非精准定位的矛盾;精准扶贫意欲在短期内集聚部门资源与贫困户发展能力、发展机会缺乏等系列困境,使得扶贫绩效难以取得突破性进展。[3]如何理解这种反差,是什么力量以何种方式造成了这种悖论,引发了学界极大关注。学术界对于类似的制度执行走样问题,已经有一些智识积累,比较有代表性的当属“变通”[4]与“共谋”。[5]虽然“变通”与“共谋”较好地解释了一项社会制度是如何沿着“自下而上”的路径被创造出来的,却并没有很好地讨论新的制度是如何沿着“自上而下”的路径被逐步落实的。[6]此外,“变通”与“共谋”主要从组织社会学视角出发,强调行动者在制度变迁中的重要作用,选择性忽视了认知限定、组织特点等关键性要素对于制度本身的塑造作用。从“大水漫灌”式传统扶贫到“精准滴灌”式精准扶贫,无疑是一个重要的制度变迁,是对传统扶贫制度的反思和超越。这一制度跃迁先后经历制度扩散和制度落实两个阶段,前者会面临合法性困境,后者会遭遇嵌入性挑战。引入新制度主义理论视角和研究成果,希望为精准扶贫“失准”问题找到借鉴。

   新制度主义主要包括三个流派,分别是理性选择制度主义、组织制度主义和历史制度主义。理性选择制度主义是在经济学新制度主义影响之下发展起来的。新经济社会学代表人物科斯、诺斯和威廉姆森等为理性选择制度主义贡献了大量卓有成效的分析概念,如理性人假设、成本、效率、理性等概念。[7]其基本假设是,新制度的出现是因为相较于旧制度更有效率。“效率”和“理性”是其基本分析变量,如何使“利益最大化”是其运作逻辑。在理性选择制度主义者看来,精准扶贫能够更加精准地将资源投放给需要的困难群体,有效避免了撒胡椒面的平均主义弊端以及有限扶贫资源的无谓浪费,节约了扶贫成本,显然比传统扶贫方式更加“理性”和“效率”。[8]按照理性选择制度的思路,从传统扶贫到精准扶贫的制度变迁可以通过理性设计加以保证。实践工作者和学者们为确保精准扶贫的精准性设计了多重制度保障,如扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退,对象精准、措施精准、项目精准、资金精准、派人精准、成效精准等均有非常理性的设计和相应的制度保障。因循理性选择制度主义思路,精准扶贫之所以“失准”是因为制度不够“高效”和“理性”造成的。精准扶贫政策不高效和不理性主要表现为,在精准识别、精准帮扶、精准考核过程中的粗放执行与扶贫成效的粗放验收,[9]主要原因在于建档立卡与真实贫困不符、文件下达与现实脱节、脱贫规划没有动态跟进、产业扶持与贫困人口对接不准。[10]

   组织制度主义从社会学组织理论中脱胎而来,因此又称之为社会学制度主义,主要理论资源是涂尔干的结构理论和韦伯的合法性理论。与理性选择制度主义不同,虽然社会学制度主义者承认在自我利益和动机基础上,制度会影响个人的特定目的,但是,这种目的并不完全是物质利益的最大化,也有可能出自公共利益的最大化。[11]这也就是说,尽管人有利己的一面,但也有利他的一面,在某些时候他们的行为就是为了实现公共意义上的“善”,这种利他性行为受其思想道德、价值观念等影响。其基本假设是,社会固有认知和已有社会结构、社会规范会对社会成员的行为选择产生约束,而组织制度主义则试图揭示这些制度对社会成员的行动和偏好是如何发生影响的,内在机制是什么,以及如何能够使人们的行动具有合法性。[12](P265)因此,“认同”和“合法”是其主要分析变量,寻求合法性的认同是其运作逻辑。[13]在社会学制度主义者看来,生活在制度影响范围之内的人,因具有独立判断和认知的特性,其行为选择既要受到自身所处制度的影响,又会受到自身价值观念的控制。在组织制度主义者看来,制度之所以能够得到贯彻和扩展,现存社会制度之所以会出现大量同质化趋向,其内在原因其实并不是来自“理性人”的算计和合作意图,而是因为这种制度本身能够适应特定社会文化背景,同时还能够在这种文化背景和组织场域中体现出其合法性。按照组织制度主义的看法,精准扶贫的“失准”是由精准扶贫政策的合法性受到质疑、认同性减弱造成的。精准扶贫中存在着个人问题社会化现象,即无限放大了国家责任的同时无限缩小了个人责任,进而弱化了贫困者的主体性,具体表现为“干部干、群众看”,“我是穷人我怕谁”“争当贫困户”等。[14]此外,由于信息不对称,精准扶贫脱贫实践面临着政府与帮扶对象的“道德风险”、公众与帮扶对象的“供需脱节”、扶贫主体不协同的“碎片化扶贫”等三大主要难题。在具体政策执行中,面临着宏观政策执行效率低下的困境,具体表现为,精准扶贫资源在配置过程中存在着资源的项目化与社会生活的不规则性、政策执行的科层逻辑之间的张力。这种张力的存在使极具科学性和合法性的精准扶贫程序受到非正式制度的干预和倒逼,进而产生“反科层”逻辑,使精准扶贫资源的配置面临实践困境。[15]

   制度是渐变的而非突变的,更非是无本之木、无源之水。历史制度主义者认为,精准扶贫的制度应放置于具体的历史情境下进行考察,这有助于追溯精准扶贫制度发展过程并探究其发生、演变及内在理路。强调权力非对称性是历史制度主义的本质特点,也是历史制度主义区别于其他制度主义流派的最主要特征。[16]历史制度主义者认为,制度相关人之间的权力非对称性对制度安排和利益分配有着巨大影响,并影响着制度制定的“路径依赖”,简而言之,即计划一旦被引入,是很难扭转的。[17]“路径依赖”的产生有着多方面因素,在保罗,皮尔逊看来,最为关键的是回报递增,可以将其具体化为切换成本巨大、固有观念保持、利益集团维护。[18](P193)20世纪中期以后,历史制度主义对于当时盛极一时的集团理论和功能主义展开了猛烈批判,[19]其基本假设是:如果在制度执行之时缺乏对于制度起源及其演变路径的考察,则在制度执行过程中会因为制度矩阵约束、路径依赖惯性和权力非对称性特征,无法落实制度制定者的意图,产生非预期后果,也就是我们所说的“制度搁置”或“形式合理性”。观念、制度和个体理性是历史制度主义的主要分析变量,三者之间的复杂互动关系及图景是历史制度主义的解释目标,怎样摆脱“路径依赖”和“报酬递增”是其存在逻辑。历史制度主义认为,精准扶贫失准的症结在于当地贫困文化的巨大维持力量,具体而言,长期贫困的生活方式形成的象征符号、社会规范和价值观念,与代表现代主流文化的精准扶贫存在“快扶贫—慢生活”的行动规范冲突和“理性—非理性”的价值观念冲突。[20]一直以来的被动式扶贫模式使扶贫对象逐步丧失了觉醒与发展潜能,深陷精神贫困之中。[21]

  

   新制度主义三个主要流派,各有解释优势也各有其局限,见表1。理性制度主义忽视了人在制度中生活的事实,而组织制度主义则只关注了制度执行的合法性问题,[22]一般而言,一项制度实行绝不会只强调合法性而不注重效率。历史制度主义则过分关注制度演变的历史条件,低估了在中国政府超强资源动员能力情境下主导制度变迁的决心。新制度主义的三种主要流派在近来的发展过程中也呈现出综合和整合的趋势,在此借鉴其相应理论观点,整合到精准扶贫这一制度框架之中进行分析和验证。首先,精准扶贫作为一种“数目字治理”,显然需要考虑其制度执行效率,具有明显的经济理性制度主义色彩。其次,精准扶贫倡导的制度变迁如何得到社会成员和相关制度主体的认同,并在利益相关者之间达成共识,又面临着“合法性”困境,需要借助组织制度主义相关概念进行解释。最后,精准扶贫作为有别于传统扶贫制度的新型制度,在制度变迁过程中还需要借助原有传统扶贫制度的执行渠道,原有制度惯性势必会和新制度发生抵触,使精准扶贫面临“嵌入性”困境,如图1。

  

   在这场声势浩大的贫困治理实践之中,制度变迁痕迹尤其明显。贫困面积较大的贵州省和贫困程度较深的西藏***,为解释精准扶贫缘何失准提供了比较理想的实践案例。2016年7月和2017年8月,调研团队分别对贵州省和西藏***进行了调研。[23]主要涉及西藏***拉萨市、林芝地区、日喀则地区,贵州省的铜仁市、黔东南苗族侗族自治州。具体抽样方法为,调研团队到达调研地区后,首先召开省级层面座谈会和相关部门主要负责人访谈,查看贫困档案等相关材料,了解该省/***贫困整体面上情况。调研团队在获取信息资料的基础上,提出选点标准,当地政府部门提供10个地方备选,调研组随机选取3-4个地方分组进行调研。县级、村级层面同样遵照此方法进行抽样选点。深度访谈、焦点小组和观察法是此次研究资料收集用到的主要方法。在两地的调研过程中,调研组先后组织了20余场不同规模的座谈会和40多个深度访谈,实地考察扶贫企业10多个、合作社近20个,访谈对象涵盖扶贫干部、基层群众、贫困户、非政府组织负责人、扶贫项目执行负责人等,共计60人次。分析资料主要来源于上述实地调查、参与式观察所得以及相关政府部门、相关机构提供的文字资料。

  

   二、合法性与精准扶贫困境

   制度变迁的合法性通常来自强制性同构、规范性同构和文化—认知同构。强制性同构遵循管控规则,包括必须遵守的法律、规章以及上级部门的长官意志等,等同于理性制度主义当中的正式制度。规范性同构遵循规范规则,强调预期目标的约束、规范、义务与责任对等性,类似于理性制度主义中的非正式制度。观念—认知同构遵循文化规则,重点在于制度对于观念的塑造,观念对于制度的秉持和认同。

   (一)强制性同构、规范性同构与精准扶贫形式化

精准扶贫的政策主要来自国家政策和制度,而非社会文化和观念。在发展主义思潮主导下,在2020年同步小康的政治任务下,国家决策层面将脱贫攻坚上升至国家战略高度,陆续出台了一系列扶贫开发政策,最高领导人屡次发表重要讲话,凸显精准扶贫对于建成小康社会的重要意义。特别是进入新时代以来,党中央将脱贫攻坚视作全面建成小康社会的底线任务和标志性指标,提出了精准扶贫精准脱贫的战略思想,在全国范围内打响了脱贫攻坚战,数亿农民因此摆脱了贫困,过上了小康生活。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《北京社会科学》2019年第7期
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