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孙盛囡 高健:“全球英国”外交理念与英国的战略选择

更新时间:2020-04-23 10:12:21
作者: 孙盛囡   高健  

   内容提要:“全球英国”是英国政府在后“脱欧”时代指导外交行动的核心理念,体现了未来英国外交的发展方向与战略导向,目的是构建一个更为国际化、外向型的英国国家形象。在“全球英国”理念下,后“脱欧”时代的英美特殊关系将有待重新定义。出于现实考量,英国“脱欧”后必将积极构建全新的英欧双边关系,充分利用文化影响力,发展全球伙伴关系,以更为积极的姿态融入亚太区域秩序。中英双边合作在经济贸易、金融服务、科技创新、基础设施建设与文化教育领域具有巨大的增长潜力与互补效应。在当前世界政治经济格局处于极为复杂的重大转型期,“全球英国”战略能在多大程度上提升英国的国际地位仍有待观察。

   关键词:“全球英国”;英国外交;“脱欧”;中英关系

   第一作者系上海政法学院语言文化学院副教授;

   第二作者系上海外国语大学英国研究中心常务副主任

   文章原载于《当代世界》2020年第4期,注释略

   DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.010

  

   2020年1月23日,英国“脱欧”取得历史性突破,英国首相鲍里斯·约翰逊提交的“脱欧”协议相关法案通过了英国议会审议并正式获得英国女王的批准。1月29日,欧洲议会正式通过英国“脱欧”协议。1月31日,英国正式“脱欧”,结束了长达47年的欧盟成员国身份,并开启了为期一年的“脱欧”过渡期。在此期间,英欧双方将在“脱欧”框架性协议基础上,为“脱欧”后双边关系具体安排开展进一步谈判。在国际秩序深刻转型的历史关口,英国“脱欧”将对欧洲地缘政治和世界格局演变发展产生重大影响。作为对“脱欧”后英国对外关系的战略擘画,“全球英国”这一概念自2017年正式提出后,就受到了广泛关注。准确认识这一英国外交核心理念的理论内核与实践外延,对于把握后“脱欧”时代英国外交格局的自我定位与外交政策的基本走向具有重要意义。

  

   “全球英国”外交理念的内核与特征

   鉴于英国在世界范围内较为独特的政治地位与依然广泛的国际影响力,“全球英国”外交理念在英国“脱欧”的历史背景下显得格外引人注目。然而,需要指出的是,“全球英国”与其说是英国政府对“脱欧”后外交理念的说明,不如说是其在外交领域对处于深刻变化中的世界格局的总体回应。“全球英国”这一战略构想的目的是适应“日益具有挑战性的全球政治环境”,以确保英国能够继续作为“全球外交领域的成功参与者”。具体而言,“全球英国”外交理念体现了未来英国外交的四点重要原则。

   一是构建一个更为国际化的、外向型的英国国家形象。2016年,时任英国外交大臣约翰逊一再强调,“脱欧”意味着英国将收回司法权与终审权在内的诸多国家主权,但这绝不意味着英国将走向自我封闭。恰恰相反,英国会努力发展成为一个更为外向、更为国际化的国家。二是在更大范围内构建互利共赢的双边关系与同盟关系。英国政界普遍认为脱离欧盟之后,英国可以在更为广阔的国际空间内构建有利于本国发展的双边关系,亚洲是其特别强调的重点突破区域。三是充分利用英国多边外交身份提升国际地位。英国始终将基于规则的国际政治秩序与多边外交体系作为其外交政策的核心组成部分,认为“在地缘政治饱受争议的时代,多边国际体系在21世纪的作用将更加重要”。四是突出强调自由贸易是英国外交的核心价值理念。英国将义无反顾地秉持自由贸易理念,坚定地做自由贸易体系的代言人与守卫者。

   不难看出,未来英国外交的“全球化意识”是其“全球英国”外交理念的核心思想,“脱欧”后的英国摆脱了作为欧盟成员国的羁绊,可以在更为广泛的主权空间范围内实践这一理念。英国首相约翰逊自诩,英国是当今国际舞台上的一个主角,讨论“全球英国”比讨论全球中国、全球俄罗斯甚至全球美国都更能赢得世界范围内的广泛认同。在英国更为积极地构建“全球英国”外交政策的背景下,英美关系的特殊性将受到很大挑战。虽然英美关系依然是英国外交双边关系中最为重要的环节,但双方关系将更为明显地向基于现实利益考量的方向发展。英欧关系不会随着英国“脱欧”而从根本上遭到削弱,在一定程度上也许会因英欧双方更为全面的合作而得到加强。英国将更为积极地参与全球多边外交机制,维护世界自由贸易体系,同时通过充分激活英国文化软实力,有针对性地发展全球双边关系。此外,英国还将在努力平衡中美大国关系的基础上,积极推动中英双边关系全面发展。

  

   英美关系还会是“特殊关系”吗

   英美双边关系始终都是英国外交的重中之重。在回应议会质询的《外交备忘录》中,英国外交部将英美关系定义为“跨世纪的、最具意义的、经历历史考验的国际关系”,这一双边关系对英美双方“国家安全与经济繁荣”具有不可替代的作用。英国将与美国共同应对来自俄罗斯与中国等国家的挑战,并在情报分享、北约共同防务等领域通力合作。可以预见,基于历史文化传统的一致性与现实政治中的相互需要,英美双边关系很难发生结构性改变。然而,特朗普政府的外交政策以“美国优先”作为核心理念,标志着美国对欧洲盟友的态度发生了重大转变,动摇了西方基于价值理念一致性的外交同盟关系,也从根本上削弱了英美双边关系的“特殊性”。未来的英美关系或将更加趋向于建立在现实利益的互补性基础之上。

   第一, 从双边经贸关系来看,英美之间是纯粹的商业竞争与合作关系,本质是基于现实主义的利益关系。美国是英国第二大出口市场,位居欧洲统一市场之后,也是英国商品和服务的第二大供应国,仅次于德国。从贸易规模来看,美国被英国看作是替代欧盟市场的最好选择。根据英国国家统计局(ONS)数据,2017年英国对美国贸易顺差为418亿英镑。“脱欧”后的英国一旦失去欧洲统一市场并退出欧洲关税同盟,在英美自由贸易协定谈判中一定会陷入极为不利的境地。英国未来从美国获取具有特殊优惠性双边贸易协定的可能性很小,恰恰相反,鉴于英国在双边贸易中保持一定顺差,美国极有可能会在自由贸易协定谈判中要求英国做出重大让步,特别是要求英国进一步开放国民保健制度(NHS)市场,接受符合美国商品出口利益的农产品与食品市场准入标准。在当前NHS体制下,英国消费者购买美国公司生产的药品价格远比美国消费者要低,一旦NHS被纳入英美自由贸易协定,英国将为购买美国药品付出更高代价,这一后果显然与英国社会和政府的利益相悖。与此同时,在英美自由贸易协定谈判中,美国极其重视为本国农产品开拓市场,为此不惜强迫英国接受美国低标准的食品安全监管政策,允许从美国进口诸如“氯洗鸡”等农副产品。在2020年3月初公布的英国官方文件中,英国阐明了与美国开展自由贸易谈判的具体目标,文件强调“确保食品标准”“NHS不在谈判范围内”等红线,表明英国在以上领域寸土不让的决心,英国绝不会为了所谓虚幻的“英美特殊关系”出让自己的核心利益。

   第二,在处理与中美两国的双边关系时,英国始终以务实的现实主义为主导原则,并未表现出对美国“一边倒”的倾向。2020年1月,英国顶住美国压力,同意华为参与本国5G网络建设就是一个典型案例。2019年以来,为了阻止华为在全球的发展,美国可谓不惜血本,调动了所能掌控的一切资源,甚至不惜撕破脸皮,走到台前对抗中国。在华为落地英国事件中,美国政府更是赤膊上阵。美国国务卿蓬佩奥表示,“如果不封杀华为,英国国家主权将受到威胁。”美国官员甚至以“基于情报共享与利益共享的美英特殊关系面临破裂”等言论威胁英国。为了尽最大可能在中美之间寻求平衡,英国一方面在允许华为正式参与5G建设的相关决议中设置约束性条款,另一方面尽可能从经济与市场运营成本的角度为决议通过寻找理由。正如英国军情五处负责人安德鲁·帕克所言,“华为提供了市场上最便宜、最先进的5G设备,而可供英国选择的其他设备却寥寥无几。”约翰逊更是明确表态,“如果有人抵制某个品牌,那么他们必须说出,除此之外有什么替代产品。”由此可见,现实商业利益最大化是未来英国处理大国外交关系的主导原则。

   第三,在中东政策与地区安全问题上,英国与美国存在重大政策差异与利益对立。针对伊朗伊斯兰革命卫队苏莱曼尼将军遇刺事件,英国外交大臣多米尼克·拉布公开宣称中东地区冲突“不符合我们的利益”,约翰逊则公开反对美国的中东政策并警告说,特朗普如果以攻击伊朗文化遗址为目标将犯下战争罪。英国国防大臣本·华莱士表示,特朗普的孤立主义外交政策促使英国考虑削弱与美国的国防合作。根据华莱士的观点,英国必须增加对军事装备的投入,以减少在未来冲突中对美国空中掩护和侦察机资源的依赖。在论及英美未来军事与安全领域的合作关系时,华莱士公开表示,英国永远是美国联盟的一部分的假设不再有效,政府应该做出相应的规划。

  

   脱离欧盟与返回欧洲

   疑欧主义是深潜在英国政治意识形态中无法去除的政治倾向。过去40年,历任英国首相要么是根深蒂固的疑欧主义者,要么是实用功利的疑欧主义者。然而,英国政府同样深刻认识到,从综合角度考察,欧盟是英国对外关系中不可或缺的盟友。英国脱离了欧盟的体制束缚,恰恰意味着英欧可以作为对等政治体开展全面合作。

   在经贸领域,英欧经贸关系深度融合、不可分割,是英国必须全力保障的双边关系。尽管英欧双边贸易近年来略有下降(见图1),但欧盟依然是英国最大的贸易伙伴。2018年,英国所有商品和服务出口中有46%销往欧盟市场,而所有商品和服务进口中有53%来自欧盟;同时期美国市场只占英国商品和服务出口的19%,进口的11%(见图2)。英国与欧盟居高不下的贸易水平充分表明英国对外贸易早已高度融入了欧洲市场,未来处理好与欧盟之间的贸易关系仍是英国对外贸易的重中之重。英欧围绕双边自由贸易协定的谈判,是未来英欧双边经贸关系的重头戏,但双方在渔业利益分配、贸易标准与司法管辖权等领域存在重大分歧。约翰逊在前不久的演讲中表示,“脱欧”后英国无须与欧盟规则保持一致,在渔业方面英国将会就定额与欧盟进行年度谈判,希望与欧盟达成“加拿大式”贸易协定,确保本国在经贸领域的司法独立。虽然英欧双方就一些共同遵守的贸易规则与商品准则存在不同意见,但可以肯定的是,英国绝不会放弃进入欧洲统一市场的任何机会。

  

  

   在对伊朗政策和地缘政治安全方面,英欧合作正在走向深入。为了应对特朗普政府退出伊朗核问题全面协议,德国、法国和英国联合建立了与伊朗维持贸易往来的结算支持机制INSTEX,目的就是要绕开美国管制,与伊朗开展合法商业往来。根据西欧传统安全价值理念,俄罗斯是欧洲大陆与英国必须直接面对的地缘政治安全挑战。美国、北约和跨大西洋联盟是英国倚重的抗衡俄罗斯的重要政治和军事力量。但特朗普上台后,一方面在北约体系内一再推卸美国的责任与义务,另一方面压迫包括英国在内的欧洲盟友提高军费开支以减轻自身压力。这使英国认识到,必须要依靠与欧洲盟友在多边外交领域的通力合作来应对地缘政治安全挑战,因而其与德法等欧洲发达国家进一步走向联合的可能性增大。

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本文责编:陈冬冬
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