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吴咏梅 玉万:社会组织参与边疆民族地区社会治理研究

——以西双版纳傣族自治州为例

更新时间:2020-04-21 20:26:50
作者: 吴咏梅   玉万  
某咨询服务中心集心理、法律、社区支持三位一体的服务,注重使用专业的个案、小组、社区等社会工作方法为需要的人提供服务,注重利用积极正向的方法,着重社区互助力的重建,家庭凝聚力的再建,以及个人社会资本的重构。例如,该中心曾经介入勐腊县一严重且公安部门无能为力的家暴个案,陪伴遭受家暴的妻子和孩子,并为常施暴且有酒瘾的丈夫戒酒。

  

   三、社会组织参与西双版纳州社会治理面临的困境

   社会组织作为社会治理的重要力量,有自己独特的优势,发挥着不可替代的作用,成为社会治理的重要一极。但是在参与社会治理的过程中却面临着诸多的挑战和困境。

   (一) 社会组织的支持系统尚未成熟

   西双版纳州地处边疆地区,经济社会发展滞后,思想观念相对保守和陈旧,而且该地区少数民族众多,宗教信仰多元,且与两个国家接壤,这些因素的综合影响下部分相关部门对社会组织发展持一种谨慎和防范的态度,对社会组织参与社会治理的重要性认识不足,进而导致支持性政策滞后,社会组织发展缺乏良好的外部环境。首先,体现在资金方面。政府用于促进社会组织发展的资金倾斜较少。政府购买服务既是社会组织承接政府让渡的公共服务,减轻政府负担的一种方式,同时也是政府支持社会组织发展的一项举措。但是由于资金不足,僧多粥少,项目惠及的范围也极为有限,主要惠及那些在当地颇具知名度且发育成熟社会组织,或者是具有官方背景的社会组织,大多数的草根组织则鲜少惠及。其次,体现在管理方面。“重登记、轻管理”的倾向仍然十分突出。虽然目前四类社会组织可以直接登记,但只是在形式上降低社会组织准入门槛。有关部门对申请材料的审查仍然十分严格,特别是针对来自境外的社会组织,以至于一些项目流产,这在一定程度上挫伤了申请方的积极性,无形中也为社会组织发展设置了障碍。一旦注册成功,社会组织获得合法性身份后,管理部门便放任其自由发展,疏于管理,仅每年组织相关业务部门进行一次年检。第三体现在能力建设方面。目前,西双版纳州仍然没有培育社会组织发展的平台,社会组织服务专业化发展的扶持媒介缺位。

   (二) 参与能力和水平偏低

   虽然近年来西双版纳州社会组织发展迅猛。但是由于财政收入有限,惠及社会组织的资金短缺,加之边疆地区人才匮乏,社会组织中高素质的专业人才更是凤毛麟角,社会组织自我发展能力有限。因此,该地区的社会组织规模小、结构不合理、专业化程度低,普遍发育不良,而且由于具有民族性和宗教性,在其参与社会治理时,政府让渡的空间有限,多为“拾遗补缺”的事务,这在一定程度上制约着社会组织参与社会治理的广度和深度。由于先天发育不良,一些社会组织自主性、独立性和自治性不足,对政府存有较强依赖性。这些社会组织的运行管理受到政府的制约,在开展服务活动中往往按照政府意志行事,遵循着自上而下的运行逻辑,凸显出明显的半官方性质和浓郁的行政色彩,难以根据具体情境提供相应的服务需求。此外,一些少数民族传统社会组织虽然具有独立性和自治性,在民族社区治理方面发挥着一定作用,比如布朗族的青年组和老年组沿袭民间传承的习惯法则和宗教信仰对村庄事物进行管理,确实在一定程度上维护了社区秩序和促进社区建设,但是这些组织并未与时俱进,无法满足处于现代化进程中布朗族群众新的、多元的服务需求。

   (三) 行政化色彩浓郁

   中国自古就是国家本位的国家,国家与社会长期处于高度一体化状态。改革开放后,政府与社会的关系发生了调整和改变,但是社会组织仍然依赖于政府,其自主性、独立性和自治性缺位,这限制了它在社会治理过程中的功能发挥。目前西双版纳州社会组织依赖政府的状况依然存在,“政社不分,管办不分”的问题并未解决,部分社会组织“一套人马,两块牌子”。为了有效解决这些问题,西双版纳州出台了相关文件积极推进行业协会商会与行政机关脱钩改革。全州计划开展脱钩的行业协会商会共有59家,2016年已经完成了8家行业协会商会脱钩任务;2017年全州26家行业协会商会参加脱钩试点工作。按照“五分离五规范”的要求,取消了9家行政机关与26家行业协会商会间的主办、主管、联系和挂靠关系。虽然取得预期效果,但是部分业务主管部门对脱钩工作的重要性重视不足,认识不到位,致使改革推进缓慢; 部分行业协会商会依然存在依赖政府的惯性思维,改革推进不力,讲条件、摆困难、参与改革的积极性不高; 部分行政工作人员仍然秉承着“政府万能”的思想,对社会组织的服务持质疑态度,所以不信任、不放心、不放手情况不同程度存在。

   (四) 难以逾越的民族文化隔阂

   民族文化是民族约定俗成的规则和习俗。不同的地域不同的民族在漫长的历史长河中积淀出别具特色的文化体系。每种民族文化都是在不同的时空背景下创造出来,蕴含着本民族的独特的生活方式、风俗习惯、心理特征、宗教信仰等,这种文化的独特性引致了民族间的文化差异和文化隔阂。文化差异和文化隔阂常常成为社会组织参与民族地区社会治理的一个阻碍因素。西双版纳州是一个拥有13种少数民族的民族自治州,据第六次人口普查统计全州少数民族人口占总人口的69.97%,因此社会组织的服务对象多为少数民族群体。近年来虽然西双版纳州出现了一些极具民族特色的社会组织,比如西双版纳州傣族学会、布朗族研究会等,其成员多为本民族的政治精英、文化名流和公益人士,但是据调查该地区绝大部分社会组织成员多为汉族。因为异质文化的隔阂,社会组织工作人员在工作中常常遭遇服务“本土化”的困境。虽然社会组织的工作人员大多具有先进的服务理念和专业的工作手法,但是介入民族社区开展项目活动时,异质文化的隔阂使得“人在情境中”失去了操作的前提和基础。即使是经验丰富,深谙民族文化的社会组织工作者,对他文化中的文化事物或文明成果价值界定存在差异,也很难真正理解他文化群体中的人的思想和行为,从而真正满足他们独特的、多元的服务需求。

   (五) 社会认同度偏低

   社会认同度具体体现在民众对社会组织的认知度、信任度、参与度等方面。目前西双版纳州的社会组织的社会认同度偏低,这主要体现在三个方面: 其一,西双版纳州地处边疆少数民族地区,社会组织数量少,力量微弱,社会组织于民众而言是个“新鲜事物”,许多人对此知之甚少,特别是那些发起于民间的草根组织,鲜少有民众听闻。而且这些组织服务水平偏低,其功能发挥有限,民众认同度不高。比如虽然近年来版纳的民营幼儿园发展迅猛,仅景洪市就有41家民营幼儿园,但是此类学校学生家长基本是挣扎于社会底层资源匮乏的群体如打工者、小商贩等外来务工人员。一般中产阶级家庭都选择体制内的公办幼儿园。此外,社会组织在地域上发展不平衡,绝大部分社会组织集中在城市社区农村社区则数目零星,而西双版纳州是一个典型的农业为主的地区,农民占据了总人口的绝大多数,农民的服务需求量大,但是只有零星社会组织参与到农村社区的建设当中,且服务提供与农民需求存有差距; 其二,中国历经上千年封建社会历史阶段,产生了皇权至上的封建专制主义,官本位的思想根深蒂固,即使时至今日这种思想的惯性仍然存在起不小的影响力,民众依然对政府怀有很深的依赖感,所以“有事找政府”的心理较为普遍,一旦遇事民众首先求助于政府,少有救助社会组织的意识,欠发达的少数民族地区这点尤为突出,西双版纳州亦然; 其三,西双版纳州是少数民族自治州,信教民众较多,信教人口比重大,占总人口的32.1%。宗教本身就具有为人们排忧解难,调适心理的社会功能,教徒们一旦心理失衡便能从宗教中寻得精神上的慰藉,获得心灵的满足,也就无需寻求其他的救助主体,其中包括社会组织。

  

   四、推进社会组织参与社会治理的路径选择

   基于当前的现实困境,为了更好地发挥社会组织的优势和职能,更好地推进边疆民族地区社会治理体系与治理能力现代化,以下探析或有裨益。

   (一) 完善社会组织支持系统

   首先应该建立“合作治理”支持模式。“合作治理”模式,是一种去中心化的、以公共利益最大化为价值追求的支持模式。这种模式中政府与社会组织间是一种平等的合作关系,社会组织的主体性活力得以激发,两个社会主体以公共利益最大化为目标并在合作中最终实现善治。通过跳出路径依赖,以“合作治理”模式为政府支持社会组织的基本思路和原则,才能从根本上改变政府与社会的关系。具体至实践中,政府应让渡更大的空间让社会组织介入并给予其更多权力和信任。加大社会组织的资金支持,以扶持社会组织的正常运转和发展壮大。管理部门还应改变“重登记、轻管理”的工作理念和方式,降低社会组织登记注册的门槛,注册成功后加强过程中的监管。通过举报等方式监管社会组织的服务行为,一旦发现有违法行为则实施严惩。此外,建议建立社会组织孵化器,借助孵化器孵化功能扶持社会组织健康有序成长,使其服务更专业,管理更规范,社会治理的水平和能力也能得以提升。

   (二) 提高参与能力和水平

   提高社会组织参与社会治理的能力和水平,首先得解决资金不足这一难题。为了化解这一难题,除了政府加大对社会组织投入资金的力度外,社会组织自身也要加强资源动员的能力,比如通过优质的项目设计吸引资助方,积极构建以筹资为导向的社会关系网络,打造专业的筹资团队,拓展筹资渠道等。其次,应该加强社会组织人才队伍的能力建设。通过学习和培训(比如社会工作专业培训) 不断提高社会组织成员的学习能力和业务能力,让他们不断地吸取先进的服务理念和技术。鼓励社会组织与高校、科研院所合作,抑或建立稳定的专家咨询团。此外,项目完成后要善于总结经验和教训,从中吸取有益成分不断完善自身的业务能力。同时,社会组织应该去行政化,这意味着重新调整国家与社会之间的关系,政府减少对社会组织的不当干预,并让渡更大空间予社会组织,总体的权力格局发生变化,社会组织具有更多的自主性和自治权,且能在一个宽松的制度环境中开展服务活动。此外,应该重视并扶持少数民族传统社会组织的发展,让其跟上时代发展的步伐,具有现代化理念和服务技巧,实现历史性的嬗变。

   (三) 培育社会组织工作者的跨文化敏感性

   跨文化敏感性的概念源于Bronfenbrener 等人,之后Bhawuk 和Brislin 对其内涵和核心特征做了进一步的探讨。概言之,跨文化敏感性是指在面对其他文化时人们对文化差异重要性的感知,对不同于本文化的思想和行为的理解。可以说,这是一种在他文化环境中实现有效交际必备的素质。在跨文化的语境下,服务对象的需求具有民族性、本土性和历史性,这就要求服务者对其进行跨文化阐释,如此方能开展相应的服务活动。培育社会组织工作人员的跨文化敏感性,就是要让他们在面对处于他族文化中的服务对象时,能感知文化的差异性,理解服务对象在他文化语境下的思想和行为,并能根据具体的情景调整行为,灵活地处理问题。跨文化敏感性高的人,承认他文化的主体性,秉持文化多元性和合理性的理念,摒弃“文化中心主义”,笃信文化传统均无先进优劣之分,能采取整合的文化适应策略解决隔阂和冲突,如此在在族际交往中的产生误判的可能性就减小,把脉服务对象的需求更加准确,族际交际更加畅通。

   (四) 提升社会认同度

   将社会组织作为一个重要的治理主体,纳入国家社会治理的范畴,提高社会组织的社会认同度至关重要。要提高社会组织的社会认同度,政府方面除了给予政策资金方面的支持和鼓励外,还应该通过权威的媒体加大对社会组织的宣传力度,提高社会组织在民众意识中认知度和信任度;其次,社会组织的认同度也受到民众与之利益相关程度相关的影响。利益相关程度,也即公益组织对外部社会及公民所带来的作用大小和利益多少。因此,社会组织应不断增强自身实力,完善不足,提高服务质量,拓展服务领域,鉴于地区、民族的特殊性可以有针对性地创新一些别具特色的服务产品,从而满足民众高标准、多元化的服务需求,同时也激发民众潜在的服务需求,为参与社会治理创造条件。除了实力外,社会组织只有获得公信力才能真正地嵌入到社会治理的网络当中。向社会各界、民众公开组织内部结构、运行状况、治理情况等,让一切相关资讯都公开于阳光之下,接受民众的监督,可以增进人们对社会组织的认知和信任,获得合理的评价和支持。

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《云南农业大学学报(社会科学)》2019年第6期
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