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边永民:国际法视域下的新冠肺炎疫情应对

更新时间:2020-04-21 00:14:01
作者: 边永民  

   内容提要:受疫情影响的国家和地区根据《国际卫生条例》,应向世界卫生组织通报和共享疾病的信息,并遵守世界卫生组织的临时建议以及世界卫生组织发布的传染病暴发时的应对指南。国际社会在认真考虑世界卫生组织的建议的同时,可根据本国实际情况,采取相应的防疫措施,包括加强对国际旅行的卫生检疫。在境外疫情传播尚未得到有效控制的情况下,我国必须加强边境检疫,防止疫情从境外输入。同时,在没有任何证据表明国际贸易可能导致该病毒的国际传播的情况下,各国不应限制国际贸易。一些国家采取的限制国际运输和贸易的措施没有明确的科学依据。即使在疾病流行期间,任何限制贸易的措施,也必须符合《关税贸易总协定》和《卫生和检疫措施协定》的规定。此次突发公共卫生事件显示有必要加强世界卫生组织在协调和防止新发传染性疾病国际间传播的职能和国家间合作的必要性。

   关键词:新型冠状病毒肺炎;突发公共卫生事件;国际卫生条例

   2019年12月,一种新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)在湖北武汉传播。2020年1月30日,世界卫生组织宣布武汉发生的疫情为突发公共卫生事件。本文以2020年的新型冠状病毒肺炎传播为背景,讨论在此次疫情下,国际法所提供的应对疫情的工具,包括世界卫生组织《国际卫生条例》对于受疫情影响的国家和地区的要求,其他国家颁布的旅行和贸易限制措施的合理性和合法性等。这些问题并不是新冠肺炎的国际应对所涉及的全部国际法问题,其他问题诸如突发传染病防控期间的人权保护和人权克减问题,[1]限于篇幅,本文没有讨论。

  

   一、国际关注的突发公共卫生事件的由来及影响

   从2019年12月27日武汉一家医院发现3名严重肺炎症状患者起,仅一周时间,中国的病毒科学家就发现并成功分离出新型冠状病毒——2019-nCoV,相关研究论文发表在《新英格兰医学杂志》上。[2]中国的公共卫生管理机构理应迅速而积极地做出反应,包括将相关信息公开并及时通报给世界卫生组织。

   2020年1月20日,国家卫生与健康委员会决定将新冠肺炎归入《传染病防治法》中的乙类传染病,同时决定按照甲类传染病进行防控,包括对病人或病原携带者进行隔离,同时限制或者停止集市、影剧院演出等人群聚集性活动。2020年1月30日,世界卫生组织根据2005年修订的《国际卫生条例》(International Health Regulations),宣布在武汉发生的新冠肺炎为国际关注的突发公共卫生事件(Public Health Emergency of International Concern)。[3]

   (一)国际关注的突发公共卫生事件的由来

   现行《国际卫生条例》是由世界卫生组织大会2005年通过的。2005年修订的背景是2003年暴发了严重急性呼吸道综合征(SARS),那次疫情显露了世界卫生组织在应对这类新发国际传染病方面的能力欠缺,修订前的《国际卫生条例》主要监管黄热病、霍乱和鼠疫。艾滋病的流行及SARS的暴发显示了世界卫生组织需要更多的授权和扩大所管理的传染病的范围。[4]根据成立世界卫生组织的《世界卫生组织法》第21条和第22条,成员国授权世界卫生组织大会通过“预防疾病于国际间蔓延”的规章。规章经世界卫生组织大会通过后,在规定的时间内,世界卫生组织成员可以声明不遵守规章;但是,如果没有在规定的时间内反对规章,则规章自动对所有的成员产生拘束力。2005年修订的《国际卫生条例》因此已经于2007年正式对世界卫生组织成员国生效,该条例在我国的适用,是“纳入”和“转化”相结合并融入其他方法的混合模式,既规定了《国际卫生条例》在国内的法律效力,又以立法的形式规定了相应的法律法规,由行政和司法机构执行。[5]

   修订后的《国际卫生条例》将世界卫生组织管理的疾病范围扩大为“对人类构成或可能构成严重危害的任何病症或医疗状况,无论其病因或来源如何。”[6]这被认为是世界卫生组织职权的一种历史性的扩展,使得世界卫生组织能够对未来的公共卫生事件做出有效的反应。[7]根据《国际卫生条例》第12条,世界卫生组织总干事可以决定是否宣布存在突发公共卫生事件。该条只是规定了世界卫生组织总干事在宣布突发公共卫生事件上应考虑的因素,没有规定具体的衡量指标,即疾病发生和传播到达何种程度就必须宣布突发公共卫生事件的存在。所以突发公共卫生事件的宣布也体现了总干事在领导世界卫生组织防控疾病的国际传播方面的领导力。2018年,世界卫生组织在是否宣布刚果(金)的埃博拉疫情为突发公共卫生事件上的迟缓遭到专家对该组织有效性的质疑。[8]世界卫生组织在与中国就武汉发生的新冠肺炎的传播情况及其危害性进行了磋商之后,由总干事宣布此次疫情构成突发公共卫生事件。

   (二)新冠肺炎传播被认定为国际关注的突发公共卫生事件的影响

   世界卫生组织宣布某一公共卫生事件构成国际关注的突发公共卫生事件的目的是为了引起国际社会对该疾病传播的重视,以有效防止该疾病在国际上的蔓延。这实际上不完全是一个公共卫生问题,世界卫生组织在做这样的决定时,要考虑这一决定对公共健康以及政治和经济的影响。[9]历史上,除了这次以外,世界卫生组织曾经五次把疾病的流行宣布为突发公共卫生事件,包括2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年西非的埃博拉(Ebola)疫情、2015-2016年的“寨卡(Zika)”疫情以及2018年开始的刚果(金)埃博拉疫情。[10]

   新冠肺炎被宣布成为国际关注的突发公共卫生事件,影响一般体现在以下方面:第一,警示世界各国,该疾病可能对各国公共卫生产生的威胁。世界卫生组织“预计任何国家都可能出现进一步的国际输入病例。”[11]因此,所有国家都应作好控制疫情的准备,包括主动监测、早期发现、隔离和病例管理、接触者追踪和防止新冠肺炎的进一步传播。针对该病毒对全球公共卫生的挑战,世界卫生组织对受疫情影响的国家和地区给予了一些卫生防疫方面的建议,这对于那些无力独立评估该事件对本国公共卫生影响的国家,是一个重要参考。

   第二,信息通报和共享。在突发公共卫生事件发生后,各国必须加强有关该公共卫生事件的信息通报和共享。在不构成突发公共卫生事件的情况下,发生疾病流行的国家也应该向世界卫生组织通报情况,例如世界卫生组织至今未宣布中东呼吸综合症为突发公共卫生事件,但发现该疾病的国家仍然应该向世界卫生组织报告,世界卫生组织在使用这些信息时应该注意保护患者的隐私。突发公共卫生事件的信息通报力度更大,各成员国不但要报告本国境内的发病和传染情况,而且还要报告本国采取的防疫措施,包括对旅游和贸易活动采取的卫生和检疫措施以及采取这些措施的理由。同时,国际突发卫生事件中的数据共享也非常重要,它有利于专家们更加准确和快速地研究病毒和找到解决方案,受疫情影响的国家和地区必须将本国的病例与世界卫生组织共享。

   第三,对旅行和贸易的限制措施。在突发公共卫生事件发生后,有些国家可能出于恐慌,对来自疾病发生国的旅行和贸易采取武断的限制措施,干扰国际交通的正常进行,这通常会不公正地影响疾病流行国的经济。对这类措施负面影响的担心曾经阻碍了世界卫生组织在2018年及时宣布刚果的埃博拉疫情为突发公共卫生事件。[12]在世界卫生组织宣布新冠肺炎为国际突发卫生事件后,世界卫生组织不建议各国采取旅行和贸易限制措施。但世界卫生组织的这种临时建议不具有法律拘束力。[13]2005年《国际卫生条例》第43条规定:“本条例不应妨碍缔约国为应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件,根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施”。即各缔约国为了应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件,有权在国际法框架内,按照本国法律的规定,除采取WHO的“长期建议”和“临时建议”之外,也可采取“额外的卫生措施”。

  

   二、受疫情影响的国家和地区的举措

   (一)向世界卫生组织通报信息

   受疫情影响的国家和地区应该按照《国际卫生条例》附件2所提供的决策文件,评估本国领土内发生的公共卫生事件,并应在评估公共卫生信息后24小时内,以现有最有效的通讯方式,通过《国际卫生条例》国家归口单位向世界卫生组织通报在本国领土内发生、有可能构成国际关注的突发公共卫生事件的所有事件,以及为应对这些事件所采取的任何卫生措施。受疫情影响的国家和地区通报给世界卫生组织的信息还应包括病例定义、实验室检测结果、风险的来源和类型、病例数和死亡数、影响疾病传播的情况及所采取的卫生措施;必要时,应该报告在应对可能发生的国际关注的突发公共卫生事件时面临的困难和需要的支持。

   在发生国际关注的突发卫生事件时,疫情较早发生的国家和地区向世界卫生组织通报疫情信息以外,世界卫生组织的其他成员国也会通报本国内发生的有关事件,例如输入性病例、携带或者感染病毒的媒介,或者被病毒污染的物品。[14]

   除了从缔约国收集信息以外,2005年新修改的《国际卫生条例》实际上还允许世界卫生组织从非国家实体或非政府组织获得信息,同时,对于从非国家实体或者非政府组织获得的信息,世界卫生组织应该予以核实。[15]授权世界卫生组织接受非政府组织提供的信息,是为了防止某些缔约国因担心疾病的暴发对旅游业和本国经济造成重大不利影响,而不主动报告本国境内的公共卫生事件。此外,一些非政府的公共卫生研究和诊疗机构具有很强的研究和临床实力,不应排除它们主动报告的疾病研究或诊治方面的信息。

   信息通报的目的是使世界卫生组织及时掌握突发公共卫生事件的详细情况,以便向世界发布合适的建议,控制疫情在世界的蔓延。如果输入性病例大量发生,可能显示有必要建议限制国际旅行或采取更加严格的检疫措施;如果运输工具或者贸易的产品被发现携带病毒或者被感染,可能需要发布贸易限制措施。

   (二)公共卫生事件应对

   公共卫生事件应对即疫情防控,包括在疫情发生之前建立防控体系和疫情发生后采取防控措施两大部分。

   1.建立和保持有效应对突发公共卫生事件的能力。世界卫生组织要求,在2005年的《国际卫生条例》对缔约国生效后五年内,各缔约国应该发展、加强和保持快速和有效应对公共卫生风险与国际关注的突发公共卫生事件的能力。这是要求各缔约国在疫情发生之前,应该进行能力建设,以便在疫情发生时能够快速反应,有效应对。从这次新冠肺炎发生后的应对来看,我国人口稠密,在应对大规模公共卫生事件方面还有很多需要完善的地方。2003年SARS发生后,参加过SARS防治的专家,指出SARS应对所暴露的我国公共卫生防病体系在应对突发公共卫生事件上的一些缺陷,如缺乏在突发事件的第一时间进行甄别和防护措施,疫情报告系统不完善,缺乏专业的指挥体系及相关部门的有效协调机制,在科研攻关中缺乏知识产权意识和合作精神,医疗资源配置、储备及其体制欠合理。[16]在此次疫情发生一年之前,仍然有专业人士呼吁完善我国的突发公共卫生事件的应对机制,指出现有机制的不健全,包括基层医院没有建立完善的应急报告制度,医院之间缺乏应急公共卫生信息的共享制度,医护人员没有应对公共卫生事件的必要知识,以及很多医院没有制定应急预案和进行演练等。[17]此次新冠肺炎的暴发和应对暴露了我国公共卫生应对体系的不足,在疫情结束后应认真总结。

2.疫情发生后采取有效的防控措施。受疫情影响的国家和地区应该根据既定的公共卫生防控机制的安排,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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