返回上一页 文章阅读 登录

马金星:欧盟参与南极海洋环境治理的路径及趋势*

更新时间:2020-04-20 23:55:13
作者: 马金星  

   内容提要:欧盟是南极海洋环境治理机制参与主体之一。《南极条约》体系因其具有独立性,在一定程度上导致以海洋环境治理为核心的南极地缘政治的兴起,《南极海洋生物资源养护公约》及相关海洋保护区提案均可视为南极地缘政治的产物。欧盟依据相关条约参与区域海洋环境治理,受到行为体特征和力量性质的限制,并承受来自不同条约体系的结构性张力。2018年的“南极海洋保护区案”在一定程度上解决了欧盟与成员国的权能争议,推动欧盟进一步协调内部立场,但欧盟与成员国之间围绕南极海洋保护区建设仍存在博弈的空间。统一欧盟内部立场,不断拉近不同海洋治理机制之间的差距,通过国际合作把握各方参与南极海洋环境治理的通约性,将是欧盟深度介入南极地缘政治格局,维护其利益诉求的主流路径。

   关键词:南极  海洋治理  地缘政治  环保保护区  欧盟

   环境治理是南极海洋治理的核心。环绕南极洲的南大洋约占全球海洋面积的15%,[1]该区域海洋生态系统是地球上受人类行为影响最小的海洋生态系统之一,其独特的生态环境具有重要的保护价值。目前对于南极海洋资源的利用主要集中在渔业及海洋科考方面,就南极辐合带(Antarctic Convergence)海域而言,既不存在商业化的远洋航线,也未曾对海洋矿产资源实施商业开发利用,[2]因此,南极海洋治理的核心在于环境治理,其目的是保护及保全海洋生态环境,实现海洋生物及非生物资源的可持续利用。《南极条约》体系是南极海洋环境治理的法治基础,自该条约冻结各国对南极洲的领土权利主张以来,围绕南极洲建设的海洋保护区普遍被视为公海保护区。但是《南极条约》的缔约主体仅为主权国家,国际组织不具有缔结《南极条约》的主体资格,也无法直接参与该条约项下南极海洋环境治理活动。[3]1980年《南极海洋生物资源养护公约》(以下简称“《养护公约》”)设立南极海域管理生物资源多边机构“南极海洋生物资源养护委员会”(以下简称“养护委员会”),并突破《南极条约》关于缔约主体资格的限制,赋予“区域经济一体化组织”与主权国家同等的缔约资格。[4]欧洲共同体(以下简称“欧共体”)于1982年加入《养护公约》,[5]结束了以成员国为主体参与南极海洋环境治理的模式,开始以独立身份参与养护委员会主导的南极海洋保护区建设。[6]2009年《里斯本条约》生效后,欧洲联盟(以下简称“欧盟”)拥有了国际法主体资格,并正式取代和继承欧共体在养护委员会中的身份资格。

   建设海洋保护区是欧盟参与南极海洋环境治理的重要举措。由于南极海洋保护区兼具渔业管理与环境保护区属性,《南极条约》体系在建立海洋保护区方面存在规则冲突与缺失问题,欧盟参与南极海洋环境治理不仅需要具备坚实的法律基础,还需要应对美国、俄罗斯、澳大利亚等大国之间围绕南极治理的战略博弈。对此,欧盟一方面夯实海洋保护区建设相关法律基础,另一方面采取相对务实的策略,即与领土声索国合作提交保护区提案,或者在保护区提案中吸收领土声索国的权利主张,确保这些国家不提出反对意见;在外交层面有条件地拉拢外部国家,寻找与中国等非欧盟成员国的利益交汇点,削弱养护委员会中反对派力量,深度介入南极海洋环境治理政治进程,维护欧盟在南极的利益诉求。考察和把握欧盟参与南极海洋环境治理的路径及趋势,不仅有助于了解欧盟参与南极治理的运行机理,同时也有助于为中国与欧盟合作寻找利益契合点,为中国直接参与南极海洋保护区创建提供经验和借鉴。

  

   一、欧盟参与南极海洋环境治理的政策目标及立场主张

  

   欧盟及其成员国积极参与了南极海洋环境治理。《南极条约》缔约国包括28个协商国和22个非协商国,其中12个协商国、8个非协商国为欧盟成员国。换言之,欧盟28个成员国中有20个为《南极条约》缔约国。1980年《养护公约》第7条第2款赋予“区域经济一体化组织”与主权国家同等缔约资格,[7]在制度层面消除了国际组织直接参与南极海洋治理的法律障碍。从1982年至今,,欧盟及其前身(欧共体)制定了大量有关海洋治理、环境及渔业政策的文件,2009年《里斯本条约》生效后欧盟不断修正其参与全球海洋治理的目标及主张,深度介入南极海洋环境治理进程。

   (一)欧盟参与南极海洋环境治理的政策目标

   进入21世纪,欧盟作为一个全球行为体,越来越多地介入极地事务。[8]目前欧盟尚未通过任何针对南极治理的政策文件,[9]其参与南极海洋环境治理的政策目标,主要散布在相关条约及海洋治理政策文件中。概言之,欧盟参与南极海洋环境治理的政策目标可以归纳为以下三个方面。

   第一,保持在全球海洋治理中的领导地位。全球海洋治理是在全球各个层次上应对海洋“公域悲剧”的国际集体行动,[10]就性质而言,南极海洋保护区属于国家管辖外海洋保护区,[11]因此,建设国家管辖外海洋保护区成为欧盟参与全球海洋治理的重要内容之一。2001年《拉肯宣言》反思欧盟在全球事务中应发挥的作用时指出:“欧洲既然最终统一了,难道不应在世界新秩序中发挥主导作用,成为既能在世界范围内发挥稳定作用,又能为许多国家和人民指明前进方向的一股力量吗?”欧盟理事会对此给予肯定回答:“欧洲需要承担起全球化治理的责任。”[12]2016年,欧盟委员会发布《国际海洋治理:我们海洋的未来议程》,体现了欧盟发挥改善全球海洋治理架构的领导作用的广泛意向。该议程开篇即指出:“海洋是未来的关键,为促进增长、就业和创新提供了巨大潜力”,[13]在确定欧盟参与全球海洋治理的角色时,该议程强调欧盟完全有能力根据其在制定可持续海洋管理方面的经验,特别是通过其环境政策、综合海洋政策、改革后的共同渔业政策、打击非法、无管制和未报告捕捞活动及其海洋运输政策,塑造国际海洋治理体系,管理国家管辖海域外区域和执行已达成的可持续发展目标(如到2020年海洋保护区面积达到全球海洋面积10%的目标),借此进一步发展和深化既有的全球海洋治理模式。[14]2019年3月,欧盟委员会关于《改善国际海洋治理——两年的进展》报告进一步明确支持养护委员会采取后续行动,支持通过建设海洋保护区促进关键海洋区域渔业管理与合作,以填补区域治理空白,缩小区域治理机制之间的差距。[15]欧盟的上述政策文件毫不掩饰地表达了其领导全球海洋治理的强烈政治意愿,在南极海洋环境治理进程中,欧盟当然不会错失扮演“领导者”角色的机会。

   第二,在南极海洋环境治理中确立欧盟价值目标。欧盟在参与全球海洋治理进程中,一贯坚持确保海洋安全、可靠、清洁、健康和可持续管理的总体目标。[16]《欧盟联盟条约》第3条第5款、第21条确认了欧盟参与全球海洋治理的承诺,并具体规定了与全球海洋治理相关的一些实质性价值目标,其中包括采取国际措施以维护和改善环境质量,实现全球自然资源可持续管理,确保可持续发展。《欧盟联盟条约》上述规定与《养护公约》及养护委员会致力于养护南极海洋生物资源,避免南极海洋生态系统发生不可逆转的变化或减少这种变化的风险,以及可持续养护南极海洋生物资源的总体目标,[17]具有一致性。从相互关系的角度看,养护委员会作为致力于保护南极海洋生态系统的多边组织,为欧盟推广其海洋治理价值目标提供了重要平台,而欧盟积极参与《养护公约》搭建的南极海洋环境多边治理机制,在一定程度上有助于养护委员会对南极生态系统的可持续管理,以及维持南极海洋环境治理体系的多元化和稳定性。与此同时,欧盟显然不仅仅满足于在养护委员会得到发声机会,还希望以价值观引导和补充南极海洋环境治理的政策目标,使欧洲的价值观得到国际社会的认同,希冀《养护公约》其他成员方调整自己的规则范式,向欧盟价值观靠拢。[18]可以预期,随着欧洲一体化的推进,欧盟在参与南极海洋环境治理进程中将不断推广欧盟价值观,扮演以价值观为基础的国际行动者角色。

   第三,在南极地缘政治博弈中保持欧盟话语权。20世纪90年代以来,环境问题成为影响南极地缘政治走向的主要议题,而以海洋环境治理为核心的南极地缘政治的兴起,使南极海洋保护区建设成为南极地缘政治运作的重要方式。[19]随之产生的政治博弈不仅仅限于南极领土声索国与非声索国之间,也广泛存在于区域大国之间。[20]南极话语权是南极地缘政治博弈的重要内容,掌握南极话语权的一方可以利用话语优势,围绕自身利益选定海洋保护区,制定保护规则,并对保护活动进行评价。欧盟对于南极话语权的需求,来源于其国际行动者的角色定位,尤其是《养护公约》第7条第2款赋予欧盟与主权国家同等缔约资格后,其能否在南极海洋治理中保持话语权,更多取决于对南极政治议程和制度建设的塑造能力。在南极地缘政治博弈中,欧盟与《养护公约》缔约国对南极话语权的追求存在显著区别:一是欧盟保持南极话语权的重点不在于南极领土争端中的权力较量。在既存南极治理政治环境下,增强在南极地区的“实质性存在”,保持南极事务中的话语权,是相关国家主权竞争的替代方式。[21]欧盟作为一个高度一体化的区域性政治经济实体,其身份不同于南极领土声索国,希望在南极领土主张中保持中立。进一步而言,欧盟寻求南极话语权的出发点更多聚焦在角色定位及保护区规则本身,并非指向领土主权及其衍生权利。二是应对南极海洋治理中“门罗主义”的挑战。“门罗主义”是《南极条约》体系封闭性的衍生物,奉行“门罗主义”的国家主要是南极领土的声索国和准声索国,突出表现为南极海洋保护区提案国主张的海域保护范围,往往就是这些领土主张区域对应的海域;[22]由于提案国也是保护区管理计划的拟订者,并且享有部分管理权,[23]海洋保护区在某种意义上被南极领土主张国作为强化实际控制的工具加以运用。一旦上述国家将欧盟保护区提案视为对其领土主权“实质性存在”的挑战,该国的立场就会趋于保守。[24]因此,通过国际合作把握南极话语权,突破“门罗主义”的限制,符合欧盟实用主义导向的全球治理观。[25]

   (二)欧盟参与南极海洋环境治理的立场主张

   欧盟参与南极海洋环境治理的立场主张建立在价值观外交基础上。欧盟在参与南极海洋环境治理进程中,结合对南极地缘政治格局的认知、自身综合实力以及区域海洋治理实践经验,主要采取了以下立场主张,以保障和拓展其在南极地区的利益诉求。

首先,以保护区作为养护及可持续利用国家管辖海域外生物多样性的工具。建立海洋保护区(包括禁捕区)对于养护及可持续利用国家管辖海域外生物多样性(Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction,以下简称“BBNJ”)具有可行性和普适性,[26]已被欧盟证明是一种有效保护海洋环境和生物多样性的方式。[27]早在1992年,欧盟《人居指令》(92/43/EEC)即倡导通过建立特殊保护区生态网络(Network of Special Areas of Conservation),使得自然生境类型和相关物种的生境,在其自然存在范围内得以维持或酌情恢复到良好状态。[28]2008年欧盟《海洋战略框架指令》将建立保护区规定为履行1992年《生物多样性公约》和2002年可持续发展问题世界首脑会议承诺的重要步骤,[29]2011年欧盟将渔业资源可持续利用确定为实现欧盟在《生物多样性公约》“爱知目标”下承诺履行的具体目标之一。[30]2018年9月,《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)框架下BBNJ问题首次政府间磋商会议期间,欧盟代表坚持建立保护区是解决BBNJ问题的可行方法,同时提议将区域和全球要素与需要保护领域的一般标准结合起来,并制定相应的标准。[31]尽管《养护公约》与《海洋法公约》属于不同的条约体系,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/120935.html
收藏