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马金星:欧盟参与南极海洋环境治理的路径及趋势*

更新时间:2020-04-20 23:55:13
作者: 马金星  
推动公海保护区的路径方式也有所差异,但是二者皆属于多边海洋环境治理机制范畴,欧盟在养护委员会及BBNJ谈判中均认可通过设立保护区的方式,养护海洋生物多样性,维持海洋资源的可持续利用。因此,欧盟在参与全球海洋治理进程中,将保护区作为应对BBNJ问题的管理工具,在不同条约体系下具有一致性和连贯性,由此也反映出保护区作为南极海洋环境治理工具的普适性特征。

   其次,构建基于国际法的南极海洋环境治理规则体系。欧盟在参与全球治理层面,主张在国际法基础上建立以多边规则为基础的国际秩序,以确保可持续发展和进入全球公域的长期许可,强调欧盟外交行动必须完全基于《里斯本条约》。[32]经过《里斯本条约》修改的《欧洲联盟条约》第3条第5款规定:“在与更广泛的世界的关系中,联盟应坚持和促进其价值观和利益……以及严格遵守并发展国际法,包括遵守《联合国宪章》的原则”;第21条第1条规定:《联合国宪章》及一般国际法原则是“指导联盟在国际舞台上的行动之原则”。[33]2019年欧盟委员会《关于在南极海洋生物资源养护委员会中代表欧洲联盟采取的立场并废除第10840/14号决定》进一步指出,[34]《欧洲联盟运作条约》第218条第9款提及的“具有法律效力的行为”(Acts having legal effects),[35]应当包括受国际法规制的组织做出的、具有法律效力的行为,以及根据国际法不具有约束力但“能够决定性地影响欧盟立法机关立法内容”的行为。[36]从上述条约规定及既有立场文件看,欧盟认为在国际法基础上建立以多边规则为基础的海洋治理秩序,只是对现有义务的重申,而非为欧盟与第三国之间创设更高的国际法义务。这在某种程度上体现了欧盟寻求环境治理多边国际规则、团结第三国以共同促进南极海洋环境治理的愿景。

   最后,基于国际合作维护南极海洋环境治理体系多元化。国际合作是全球海洋治理的基本原则,《养护公约》在序言中指出:“保护海洋生物资源需要国际合作……需要在南极水域从事研究和捕捞活动的所有国家的积极参与”。2016年《国际海洋治理:我们海洋的未来议程》“鼓励区域及国际合作,为海洋保护区建立长效、可持续的筹资机制”,倡导“推动海洋保护区对接项目,促进欧洲、非洲、北美和南美大西洋海洋保护区实现最佳的实践交流和能力建设。”[37]2019年《改善国际海洋治理——两年的进展》再次强调,欧盟倾向于借助强有力的伙伴关系、多边对话和国际合作,作为环境及资源可持续利用的迫切方式。[38]实际上,欧盟也在不断地通过国际合作推动南极海洋保护区建设。目前,养护委员会协商审议的三份海洋保护区提案中的两份皆由欧盟与养护委员会其他成员方联合提出,分别为2012年欧盟与澳大利亚、法国联合提交的东南极代表性系统海洋保护区提案[39](CCAMLR-XXXI/36,以下简称“EARSMPA提案”),2016年与德国联合提交的关于建立威德尔海保护区养护措施建议(CCAMLR-XXXV/18,以下简称“WSMPA提案”),[40]围绕上述海洋保护区提案的谈判仍在进行。概言之,欧盟将国际合作作为参与南极海洋环境治理的基本主张,其原因在于,海洋环境治理具有多面性,任何一个国家或地区都无法单独应对,养护南极海洋生态系统需要国际社会的共同行动。然而,由于《养护公约》框架下南极海洋环境治理机制既非完全由少数成员把持的俱乐部机制,也非以联合国主导的全球性公海治理机制,[41]欧盟若要在《养护公约》框架内发挥发挥主导作用,必然要借助国际合作,突破《南极条约》体系的结构性张力,妥善处理保护区建设与部分欧盟成员国南极领土主张之间的关系,寻求彼此利益的最大公约数,这也是欧盟参与南极海洋环境治理最为现实与可行的选择。

  

   二、欧盟参与南极海洋环境治理的法律基础及路径选择

  

   欧盟作为一个高度一体化的区域性政治经济实体[42],参与南极海洋环境治理不仅需要相应的国际法支撑,也需要符合《欧洲联盟条约》《欧洲联盟运行条约》关于欧盟与成员国权能配置的规定。推动建设南极海洋保护区是欧盟参与南极海洋环境治理的着力点之一,欧盟先后与澳大利亚、法国联合提交了东南极代表性系统海洋保护区提案[43](CCAMLR-XXXI/36,以下简称“EARSMPA提案”),与德国联合提交了关于建立威德尔海保护区养护措施建议(CCAMLR-XXXV/18,以下简称“WSMPA提案”)。这些海洋保护区提案是欧盟参与南极海洋环境治理的具体举措。

   (一)欧盟参与南极海洋环境治理的法律基础

   法律基础是欧盟参与南极海洋环境治理的合法性依据。虽然有观点认为,欧盟是一个以超国家性质为主要特征,超国家与政府间性质并存的高度一体化区域性经济政治组织或准联邦实体,[44]但在《南极条约》条约体系下,欧盟的属性仍为定位为区域性国际组织,其参与南极事务的权力来源于成员国的让渡。在以主权国家为构成主体的《南极条约》条约体系内,欧盟参与南极海洋保护区建设的合法性依据,既来源于《养护公约》的规定,也要符合欧盟与成员国之间的权能划分。

   欧盟参与南极海洋环境治理的外部合法性依据来源于《南极条约》体系。《南极条约》及《养护公约》有关的适用范围、治理内容和组织机构的规定,构成了南极治理机制的法治基础,其他有关南极海洋生物资源养护管理、生态环境保护的实施规则,不断对该机制进行补充、完善和扩展。《养护公约》第九条第二款第六、七项被认为是养护委员会设立南极海洋保护区的法律依据。该条款将为科学研究或养护目的确定捕捞和禁捕地区、区域或次区域,作为南极生物资源养护措施之一。依据《养护公约》第29条第2款,欧盟参与南极海洋保护区建设需要满足两个条件:一是养护委员会成员国中至少有一个主权国家为欧盟成员国。作为区域一体化组织,尽管欧盟在一体化进程中超国家因素逐渐增多,但它仍具有政府间组织的基本特征。[45]在《养护公约》体系中,欧盟身份定位为区域性国际组织,其参与南极海洋环境治理的国际法人格性“派生”于成员国的国际法人格性,享有的权利不能凌驾于主权国家之上,以及受欧盟法的限制。在养护委员会成员国缺少来自欧盟成员国的情形下,欧盟不具有参与养护委员会的权利能力。《养护公约》赋予欧盟国际法律人格后,其行为即具有独立性,能以自己的名义参与南极海洋保护区建设,成员国不可以代替欧盟享受该权利并承担相应义务;二是养护委员会成员国向欧盟让渡了部分公约权能。成员方依据《养护公约》享有的主要权能(competences)是养护(包括合理利用)[46]南纬60度以南,以及南极辐合带之间的鱼类、软体动物、甲壳动物和包括鸟类在内的所有其他生物种类。因此,成员国向欧盟让渡的《养护公约》权能范围,仅为成员国享有的生物资源养护权能。

   欧盟参与南极海洋保护区建设还需要具备内部合法性。随着《里斯本条约》的生效,欧盟取消了三个支柱的制度安排,取而代之的是欧盟与成员国之间的权能划分,[47]内部合法性指的是欧盟参与南极海洋保护区建设,应当符合欧盟与成员国之间的权能划分。在欧盟多层治理构架内,权能分配对于欧盟在哪些具体领域、以何种方式参与南极保护区建设至关重要。欧盟作为一个基于条约建立的区域性国际组织,不能行使其成员国授权范围以外的内部或外部权能,它的权能范围由授权原则予以规范,在条约规定的、由成员国赋予的权能范围内行动,条约未授予欧盟的权力由成员国保留。[48]《养护公约》在欧盟法体系内属于“混合协定”,欧盟理事会于2014年6月11日依据《欧盟运行条约》第218条第9款做出决定(Decision 10840/14),规定欧盟在养护委员会就与共同渔业政策有关的事项采取简化理事会决策程序。根据这一程序,在养护委员会每次年度会议之前,欧盟委员会向欧盟理事会筹备机构提交相关文件。实际上,欧盟委员会将这些文件或提交至理事会渔业工作组,或提交至欧盟理事会成员国常驻代表委员会(以下简称“COREPER”)。[49]欧盟委员会认为,在共同渔业政策下对海洋生物资源的保护属于欧盟专属权能,欧盟有权对南极渔业活动进行管制。[50]

   (二)欧盟参与南极海洋环境治理的保护区提案

   目前,欧盟采取国际合作方式,分别与澳大利亚、法国联合提交了EARSMPA提案,与德国、挪威联合提交了WSMPA提案(CCAMLR-38/23),[51]建议在南极辐合带海域代表性区域设置海洋保护区。截止2019年11月,EARSMPA与WSMPA提案仍未得到《养护公约》全部成员国的支持,[52]由于养护委员会奉行协商一致的决策机制,只要有一个成员国反对,EARSMPA和WSMPA提案就无法获得通过。

   EARSMPA提案建议在东南极海域建立190万平方公里的海洋保护区。EARSMPA提案主张在南极马克罗伯森(MacRobertson)、德里加尔斯基(Drygalski)和乌尔维尔海-默茨(D’UrvilleSea-Mertz)地区建立保护区网络,[53]以保护阿德利企鹅及帝企鹅、灰背信天翁、南极海狗、象海豹和威德尔海豹等掠食性动物的栖息地。EARSMPA提案以550米等深线为界限,将拟保护海域划分为两部分:(1)大陆架低地水深550米以内区域被设为禁捕区,同时也作为渔业作业参照区域,以保护东南极大陆架生态系统;(2)在550米等深线以外允许在管制下实施研究性的捕鱼活动。欧盟在EARSMPA提案中提出三项基本原则:(1)全面性(Comprehensiveness)原则要求保护区组合网络面积必须足够宽广,以涵盖所有类型的生态系统,特别是东南极生态特征显著区;(2)适当性(Adequacy)原则要求综合考虑维持生物多样性所需的保护区面积大小及位置,以及对气候变化影响的恢复力和适应能力;(3)代表性(Representativeness)原则要求确保所有生物多样性在海洋保护区网络中得到体现和保护。[54]从2017年至今,EARSMPA提案有关保护区范围等实质内容没有再进行实质性修改,只是对相关养护措施进行修订和完善。[55]2018年10月《东南极海洋保护区养护措施草案》对EARSMPA养护措施做了进一步明确,[56]规定养护委员会应根据附件91-XX/A[57]中规定的管理计划,在环境保护范围内实施养护活动,并按照2011年《科学研究适用的养护措施》第6款、第7款对船舶进行管理;养护委员会有权根据附件91-XX/A对EARSMPA养护措施的时间、空间和方式进行调整,并且应当考虑科学委员会的意见和建议;《养护公约》其他成员方有权以符合《科学研究适用的养护措施》规定的方式,在规定范围内实施科学研究和监测活动;禁止在深度小于550米等深线的海域,以及深度超过550米内陆架凹陷和550米等深线外向陆地方向的海湾进行探索性捕捞等。

WSMPA提案建议在威德尔海建立180万平方公里的海洋保护区。威德尔海具有丰富的生物多样性,其生态系统是全球最原始的海洋生态系统之一。[58]该区域内栖息有南极鹱、帝企鹅和阿德利企鹅以及多种海豹和鲸类,海底生态系统是冷水珊瑚、玻璃海绵等南极独特生物的栖息地。[59]欧盟在2016年WSMPA提案中提出六个保护区块,包括从冰架边缘延伸至550米等深线的冰架区域、从550米至2500米等深线斜坡区、菲尔希纳冰架(Filchner Ice Shelf)区、毛德隆起(the Maud Rise)、南极半岛东部地区以及深海区。2018年,欧盟单方面向养护委员会提交了修正案(CCAMLR-XXXVII/29)。该修正案所附的WSMPA管理计划依据保护需求将保护区分为三类,并实施差异化管理措施:[60](1)一般保护区(GPZ),旨在保护具有代表性的远洋和底栖生态系统、生物多样性和栖息地,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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