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叶炜:隋唐时期的粮食储备政策

更新时间:2020-04-20 21:04:35
作者: 叶炜  

   摘    要:

   隋唐时代,建立了多元粮食储备体系,由中央政府储备、地方政府储备、民间储备共同构成,后民间储备被纳入地方政府储备中。隋唐粮食储备规模巨大,但在某些时候,却难以发挥粮储的防灾减灾功能,这与粮食储备的管理政策密切相关。权力下放以提高应对灾害的效率,是唐代粮食储备管理政策的变化主线。

   关键词: 隋唐; 粮食储备; 正仓; 义仓; 常平仓;

  

   俗话说,“家中有粮,心里不慌”;儒家经典《礼记·王制》云:“国无九年之蓄,曰不足;无六年之蓄,曰急;无三年之蓄,曰国非其国也。”自古以来,充足的粮食储备都是维系生存、保障国家稳定的根本问题之一,是关系国计民生的大事。

   历代统治者对粮食储备问题都十分重视,西汉贾谊论曰:“夫积贮者,天下之大命也。苟粟多而财有余,何为而不成?”隋唐统治者不仅延续了对粮食储备的重视,颁布专门的《仓库令》,而且还秉持《论语》中“百姓足,君孰与不足;百姓不足,君孰与足”的民本思想,强调了贮粮于民的意识。隋文帝杨坚曾说“宁积于人,无藏府库”;唐太宗李世民也表达了类似的思想,“凡理国者,务积于人,不在盈其仓库”。唐宪宗李纯“善为国者,务蓄于人,百姓未康,君孰与足”的论述,更是直接化自《论语》。他们追求的是“公私仓廪俱丰实”的境界。隋唐统治者的储备意识,影响、造就了隋唐国家粮食储备的多元结构。尽管,在现实面前,说和做还存在着一定的差距。

  

   隋唐国家多元粮食储备的构成与大致规模

  

   隋朝粮食储备为三元结构,即中央政府储备、地方政府储备和民间储备相结合。唐朝转化为中央政府储备与地方政府储备的二元结构。中央储备包括太仓、转运仓,地方储备包括正仓、常平仓,民间储备的主体是义仓,诸仓的粮储来源与用途各有不同。

   唐人杜佑所撰《通典》卷二六概述唐代仓储状况:“凡天下仓廪,和籴者为常平仓,正租为正仓,地子为义仓。”“正租为正仓”,正仓是指国家设置于各个州(郡)县的仓库,由州(郡)仓和县仓收纳百姓所交租税,除了部分上缴中央太仓及供军之外,正仓粮储还要用于支付地方官员的禄廪以及驿递丁夫的口粮。

   “和籴者为常平仓”,古代政府向民间征购粮食为和籴。常平仓在隋唐有一个推广的过程,隋初它只是对陕州某仓的特指,唐太宗贞观十三年(639),在洛州、相州等八州设置常平仓……至代宗广德二年(764),才遍置常平仓于天下诸州。玄宗以后,按照州的等级高低不同,每州由中央拨给或地方自筹一定数量的常平仓本钱。各州利用常平仓本钱,在粮食丰收时以高于市价的价格购进,以免谷贱伤农;粮食歉收时以低于市价的价格卖出,以平抑物价。达到“常平仓所以均贵贱”“常平者,常使谷价如一”的目的。

   义仓的功能为“备岁不足”。隋唐义仓制度的变化更为复杂一些,《通典》所谓“地子为义仓”,即以地税作为义仓储备来源,其实是唐代部分时间的情况。义仓始置于隋文帝开皇五年(585),“令诸州百姓及军人,劝课当社,共立义仓。收获之日,随其所得,劝课出粟及麦,于当社造仓窖贮之。即委社司,执帐检校,每年收积,勿使损败。若时或不熟,当社有饥馑者,即以此谷赈给”。义仓具有自治色彩,是典型的民间储备。

   十余年后,隋朝政府认为民间义仓管理不善,多有费损、难以为继,于是加强了对义仓的干预。先是将部分地区的义仓设置于州、县,便于州县政府监管。又改自愿捐纳为按户等征收四斗到一石粮食。户等为政府所定,义仓的民间储备色彩被削弱。唐初并无义仓,至太宗贞观二年(628),“诏天下州县并置义仓”。义仓粮储的来源,从隋代按户等征收,改为以“亩纳二升”的比例,按田亩多少征收,具有地税意味。贞观二年对义仓“官为举掌”“贮之州县”的强调,以及“年谷不登,百姓饥馑,当所州县,随便取给”的规定,使得义仓的管理从“社司”转为“州县”,义仓的民间储备色彩消失殆尽,转而成为地方政府粮食储备的一部分。

   高宗永徽二年(651),颁布新规,改按亩征收为按户征收,较隋代“上户不过一石”的征收额大幅提高,义仓粮食储备量当有明显提高。但是,当义仓为政府主导后,出现了仓储被挪用的现象。隋炀帝时就出现了“国用不足,并取社仓(义仓)之物以充官费”的状况。武周以后,当政府用度不足时,往往动用义仓储备,这直接导致了“中宗神龙(705-707)之后,天下义仓,费用向尽”的局面。玄宗即位之后着手调整,规定义仓粮食被挪用后,须尽快以正仓储备填补,要求保证义仓粮储数量以维持其赈荒功能。至开元二十五年(737),进一步明确并细化了义仓粮储的征收方式,回到以“亩别税粟二升”的地税征收,并对没有田地的商人采取按户征收的方式,且再次强调义仓粮储只能用于救荒,不能用作他途。义仓的收储规模也在玄宗时达到高峰。

   安史之乱(755-763)对唐朝的冲击是巨大而持久的,粮食储备消耗殆尽,正仓“暨天宝末,无不罄矣”。安史之乱后,恢复缓慢、危机不断,严重时甚至直接威胁到了皇帝的安全。战乱中遭到严重破坏的仓储体系面临重建。保障皇室、官员,且由税收直接供给的正仓,以及由正仓提供保障的转运仓、太仓恢复相对较快。常平仓、义仓的重建则更加困难,一些有益举措或并未实行、或效果不佳。德宗时期,为解决两京地区粮价过高问题,政府投入市场的粮食来自于太仓而非常平仓,也恰好说明此期常平仓的废弛。常平仓的恢复与义仓有关。

   义仓粮储来自于地税,公元780年推行两税法之后,地税成为正税,是否以其中一部分作为义仓的仓储来源呢?不是。德宗贞元元年(785)、贞元九年(793)两次下诏,让州县长官在丰收之年劝课百姓,缴纳粮食置义仓,其实是企图以增加百姓负担的方式重建义仓制度。由于义仓的民间储备色彩早已丧失,它与地方政府掌控的常平仓的区别也逐渐减少,到了宪宗元和元年(806),“天下州府每年所税地子数内,宜十分取二分,均充常平仓及义仓”的规定,使二者均以两税法中的地税作为仓储来源,性质趋同。常平仓改为实物形式的储备后,以常平仓本钱,利用市场买卖手段调节粮食价格的能力明显弱化,此后常平仓与义仓往往连称,以借贷或赈济的方式发挥作用。

   唐代各类粮仓由于性质不同,设置数量多少不一,因此在唐代粮食储备中所占比例有较大差异。这从《通典》所载唐玄宗天宝八年(749)的统计中可见一斑,“诸色仓粮总千二百六十五万六千六百二十石。……正仓总四千二百一十二万六千一百八十四石。……义仓总六千三百一十七万七千六百六十石。……常平仓总四百六十万二千二百二十石”,共有一亿二千二百五十六万二千六百八十四石。在这里,由“诸色仓”包含细目可知,是指太仓和转运仓,共占10.3%,正仓占34.4%,义仓占51.5%,常平仓占3.8%。正仓和义仓是唐代中期粮食储备的主要部分,也就是安史之乱爆发(753)之前,唐代是以地方政府的粮食储备作为全国粮食储备主体的。安史之乱以后的情况,缺乏系统资料,从某些个案来看,中央储备所占比例有所增长,常平仓义仓占比则显著下降。

   就数量而言,隋唐国家粮食储备的规模相当可观。隋西京长安有太仓,东京洛阳有含嘉仓,华州置永丰仓,陕州置太原仓,储米粟多者达千万石,少者不下数百万石,天下义仓又皆充满,达到了近四百年来未有的程度。后在洛阳附近又新置洛口仓和回洛仓,据《资治通鉴》的描述,洛口仓城“周回二十余里,穿三千窖,窖容八千石以还”。考古工作者近年发现了隋回洛仓城,仓城呈长方形,仓窖排列整齐,仓窖呈口大底小的缸形,体积约401立方米,可储放粮食约27.5万千克,推算整个仓城有仓窖约700座。《通典》记载,唐玄宗“天宝八年(749),通计天下仓粮屯收并和籴等见数,凡一亿九千六百六万二千二百二十石”。这是一个什么数字呢?现代学者认为,唐朝此阶段的实际人口数字约在七千八百万左右。若以此计,则人均粮储2.5石。唐代成年人日食米二升,一月六斗,2.5石则相当于一个成人4个月的口粮。换句话说,这些粮食足够当时全国人吃上四个月。此估算虽然粗疏,但也可见唐代粮食储备的规模相当惊人。

   隋唐粮食储备,不可谓不多,“多”是粮食储备发挥作用的基础,但不是全部。粮食储备是否能够被有效利用、发挥作用,还与粮食储备的管理、应用政策密切相关。

  

   隋唐国家粮食储备的管理应用政策

  

   唐太宗贞观十一年(637),侍御史马周在上疏中称:“国之兴亡,不由蓄积多少,唯在百姓苦乐。”他的认识,来自对隋朝灭亡教训的深刻理解。

   隋朝府库充盈,号称够用五六十年,隋文帝也口口声声“宁积于人,无藏府库”。但真的发生自然灾害时,百姓竟然得不到及时救助。唐太宗曾说:“隋开皇十四年(594)大旱,人多饥乏。是时仓库盈溢,竟不许赈给,乃令百姓逐粮。隋文不怜百姓而惜仓库。”隋文帝是否“不怜百姓而惜仓库”,尚有争议,但即使有,也只是赈给不及时的一个因素,从更广阔的范围考察,更重要的因素当是中央集权式的仓储管理制度造成的。地方官无权擅自动用官仓粮储,是有传统的。北魏末年,关中地区粮价腾涌,有人想从官仓借粮,负责人张轨回答:“以私害公,非吾宿志。济人之难,讵得相违。”张轨无权动用官仓储备,为了帮助别人,他卖掉自己的衣服,买了粮食接济。隋代义仓原本具有民间自治色彩,社司就有权开仓赈济。但开皇十五年(595)以后,义仓渐被纳入官仓系统。不要说社司,就是地方官也无权根据实际情况自行开仓放赈。这种制度安排,自然会使粮食储备在救灾中的效率降低。

   隋末,农民起义与叛军迭兴,与自然灾害造成的大范围饥荒有关。而直接造成饥荒的,是天灾、更是人祸。《隋书·食货志》记载,“是时百姓废业,屯集城堡,无以自给。然所在仓库,犹大充牣,吏皆惧法,莫肯赈救,由是益困。初皆剥树皮以食之,渐及于叶,皮叶皆尽,乃煮土或捣藁末而食之。其后人乃相食”。在仓库丰盈的情况下,竟造成了人吃人的惨剧,原因是“吏皆惧法,莫肯赈救”。吏惧何法?当然是仓库管理的法令,按照隋朝制度,地方官开仓赈给,“须待诏敕,不可擅与”,即需要上报中央、甚至要报皇帝批准。隋末齐郡丞张须陁说:“今帝在远,遣使往来,必淹岁序。百姓有倒悬之急,如待报至,当委沟壑矣。”百姓已经处于极端危险的境地,再要等到报请在外巡游的皇帝批准,饥民就要弃尸于沟壑了。张须陁遂开仓赈济。敢于冒着犯法风险而开仓放赈的官员,在隋末是凤毛麟角。在此背景下,“开仓以赈”便成了隋末起义和叛乱中最有号召力的口号,隋朝诸仓城也成为隋末群雄争夺、进而推翻隋朝的重要战略资源。因此可以说,是隋朝仓库管理制度放大了自然灾害的造成的社会危机,加速了隋朝的灭亡。这才有了马周“国之兴亡,不由蓄积多少,唯在百姓苦乐”的认识。

   虽然有前车之鉴,但是我们看到,直到唐玄宗时期,已经进入官仓系统的义仓管理制度似乎没有变化。玄宗开元二十二年(734)的诏书规定“应给贷粮,本州录奏,敕到,三口以下给米一石,六口以下给两石,七口以下给三石”。贷粮的前提依然是“敕到”。编撰于开元后期的《唐六典》记述义仓管理制度,“将为赈贷,先申尚书,待报,然后分给”,地方官赈贷之前,仍旧需要报请中央尚书省批准。制度调整出现在开元末,开元二十九年(741)正月诏:“承前诸州饥馑,皆待奏报,然始开仓赈给。道路悠远,何救悬绝!自今委州县长官与采访使量事给讫奏闻。”考虑到奏请后赈济,会降低救灾效率,故将开仓赈给前奏报,改为开仓赈给后奏报,把开仓赈给的权限下放给了道级采访使。宪宗元和十三年(818)进一步下放权力,“天下州府常平义仓等斗斛,请准旧例减估出粜,但以石数奏申,有司更不收管,州县得专,以利百姓”,这样就将常平义仓粮储的支用权,交给了州县一级。

   权力下放到了州县,遇到水旱灾害,地方官“差清强官勘审,如实,便任开仓”,赈济后奏报即可。这有利于提高对灾害的应对速度,较之隋末和唐前期,无疑是个进步。但这并不能解决所有问题,唐后期,义仓粮储被挪用问题依然存在;地方官自行提高征收额度现象屡禁不止,“分外邀额利,索耗物”,无异于税外加税。这些弊端又为两宋所继承,让宋人发出义仓“不得为义”的感叹。在南宋朱熹的倡导下,创办了以民间力量主导、具有互助性质的备荒仓储——社仓。回到中央政府储备、地方政府储备、民间储备的三元结构,并为后代所继承。

  

   参考文献

  

   (1)魏征、令狐德棻撰:《隋书》卷二四《食货志》,北京:中华书局,1973年。

   (2)刘昫等撰:《旧唐书》卷四九《食货志下》,北京:中华书局,1975年。

   [](3)欧阳修、宋祁撰:《新唐书》卷五一《食货志一》、卷五二《食货志二》,北京:中华书局,1975年。

   (4)冯柳堂:《中国历代民食政策史》,北京:商务印书馆,1934年。

   [](5)张弓:《唐朝仓廪制度初探》,北京:中华书局,1986年。

   [](6)杜佑撰:《通典》卷一二《食货十二》,北京:中华书局,1988年。

  

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文章来源:人民论坛 2019年33期
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