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章剑生:面向司法审查的行政行为说明理由

——郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案评析

更新时间:2020-04-19 00:32:16
作者: 章剑生  

   摘要:  郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案争点之一是行政行为说明理由。在司法审查中,对于涉及专业性判断理由的审查时,法院应当保持对行政必要的尊重。将“程序过程审查”作为一种司法审查的方式导入本案,使得法院审查更具有针对性,审查方法也呈多元化。对于行政行为不说明理由的,可以认定为适用法律、法规错误。

   关键词:  行政行为说明理由 程序过程审查 司法审查 专业性判断

  

   一、引言

   权力行使若不说明理由,那么专断、任性就不可避免。1989年《集会游行示威法》第9条规定:“主管机关接到集会、游行、示威申请书后,应当在申请举行日期的二日前,将许可或者不许可的决定书通知其负责人。不许可的,应当说明理由。逾期不通知的,视为许可。”在国家立法史上,这是一个较早确立行政行为说明理由的立法例。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求,“行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由。”[1]这个要求把行政行为说明理由确定为行政机关行使裁量权的一项普遍性原则,为依法行政原理添加了以权力制约权力的力量。

   如果让别人接受对其不利的决定,那么给出决定的理由则是一种逻辑必然,否则就如同强盗用枪抵着你的脑袋然后虏去你的全部财产一样恶劣。如果政府要信奉法治,那么就应该明白,“法治所要求的无非是,国家无论做什么都是以一种可预期的 、持续一致的方式做出,并通过理由加以证成。同样地,给出理由可以作为实质性主张的核心来加以描述。实质法治观旨在通过法律的治理方式来产生某些公正的结果。与其他做出决定的形式相比,要求法律决定的做出者给出理由被认为更易于保护我们免受权力的滥用”。[2]因此,以司法审查的方式来评判行政行为的合法性,担保落实依法行政原理,这是现代法治国家的必然选择。中国也是如此。行政机关面对司法审查,在法庭上不能只说被诉行政行为是“合法”的,它还需要呈上支持“合法”的理由。因为,“真正的合法性并不建基于孤立的字面意义符合度之上,而是需要一系列的理由来支撑,直至总体上满足一定的充分性水平。在此,理由的角色举足轻重,无可替代”。[3]

   本文选取最高人民法院“郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案”(以下简称饭垄堆案),就其裁判理由中有关行政行为说明理由部分内容展开分析,从司法审查角度观察、描述法院心目中“行政行为说明理由”的样式。本文研究的实益不外是,一方面从裁判理由中整理出裁判思路、逻辑,为法院今后审理类似案件提供某种法理引领,另一方面从裁判理由中提炼出来的理论框架,也为行政机关确立起一个行政行为说明理由的“样本”。当然,上述两方面的论述也可能会在不同程度上加厚现代行政法学中行政行为说明理由的法理基础。

  

   二、基本案情与裁判理由

   (一)基本案情

   2006年1月16日,湖南省国土厅向郴州市兴光矿业有限公司颁发4300000620008号《采矿许可证》,矿山名称为“郴州市兴光矿业有限公司红旗岭矿”,开采矿种为“锡矿、钨、砷”,有效期限为2006年1月至2010年1月。2009年,矿山与中信集团合作,成立中信兴光公司作为经营主体,并于2010年在湖南省国土厅办理转让和变更(延续)登记手续,采矿权人变更为中信兴光公司。由于锡矿储量达到中型以上,2010年11月和2011年10月,中信兴光公司在国土资源部办理了采矿许可延续登记手续,证号为C4300002010013210053832。经延续,该采矿证的有效期为2011年10月7日至2012年10月7日,发证日期为2011年12月26日。同时,国土资源部在该采矿许可证上标注:“请在本证有效期内解决重叠问题,重叠问题解决后,再申请办理延续登记。否则不再予以延续。”

   2006年3月24日,郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》,采矿权人为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”,矿山名称为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”,开采矿种为“铅矿、锌、银”,有效期限为2006年3月至2011年3月。2010年12月,郴州市国土局进行换证,证号变更为C4300002010123230090905。2011年该证到期后,由湖南省国土厅办理采矿权延续登记手续,并将开采矿种变更为“锡矿、铅、锌,综合回收钨、银、铜”。同时,由于原矿山企业不具备法人资格,矿山重新登记成立了饭垄堆公司作为新的采矿权人,并办理了变更登记手续,证号不变,即2011年《采矿许可证》。经延续和变更登记,该采矿许可证的有效期限为2011年9月1日至2014年9月1日。

   据地质资料和矿山储量核实,红旗岭矿与饭垄堆矿存在矿区垂直投影重叠。2010年起,为了确保矿山安全生产,郴州市人民政府和郴州市苏仙区人民政府将红旗岭矿区列为重点整合矿区,拟通过资源整合彻底解决矿区矿山设置过密及部分矿区范围垂直投影重叠等问题。2011年5月16日,饭垄堆公司与中信兴光公司签订承诺书,双方承诺在采矿生产过程中保证做到合法开采、安全生产,不超深越界。因在采矿许可证有效期内无法解决重叠问题,中信兴光公司于2012年11月向国土资源部提出行政复议申请,以湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》违法、湖南省国土厅在该公司矿业权坐标范围内重叠、交叉向饭垄堆公司设置采矿权侵权、湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》违反法定程序等为由,请求撤销湖南省国土厅(授权郴州市国土局)于2006年向饭垄堆公司颁发、于2011年又经湖南省国土厅延续的2011年《采矿许可证》的具体行政行为。2012年12月12日,国土资源部决定受理中信兴光公司提出的复议申请,并通知饭垄堆公司参加行政复议。因认为需要进一步查明有关事实和依据,国土资源部于2013年1月30日中止该案的审理。2014年7月14日,国土资源部恢复该案审理,并于同日作出被诉复议决定,撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的C4300002010123230090905号《采矿许可证》。

   (二)裁判理由

   “国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定,行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由。行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决,且行使着上级行政机关专业判断权,人民法院对行政复议决定判断与裁量及理由说明,应当给予充分尊重。与此相对应,行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明理由,以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实,综合衡量了与案情相关的全部因素,而非轻率或者武断地作出决定。因为只有借助书面决定和卷宗记载的理由说明,人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素,才能有效地审查和评价决定的合法性。不说明裁量过程和没有充分说明理由的决定,既不能说服行政相对人,也难以有效控制行政裁量权,还会给嗣后司法审查带来障碍。

   对本案而言,颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为,撤销采矿许可必须考虑被许可人的信赖利益保护,衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤销的,还应当坚持比例原则,衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。同时,被复议撤销的2011年《采矿许可证》有效期自2011年至2014年9月;国土资源部2014年7月14日作出被诉复议决定时,该《采矿许可证》的有效期已经临近届满。在许可期限即将届满,双方均已经因整合需要停产且不存在安全生产问题的情况下,被诉复议决定也未能说明撤销的紧迫性和必要性,反而使饭垄堆公司在可能的整合中处于明显不利地位,加大整合并购的难度。

   坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求,但法治并不要求硬性地、概无例外地撤销已经存续的、存在瑕疵甚至是违法情形的行政行为,而是要求根据不同情况作出不同处理。《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定,复议机关对违法的行政行为,可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。因此,复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类,权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素;认为撤销存在不符合公共利益等情形时,可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果;确需撤销的,还需指明因撤销许可而给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此,方能构成一个合法的撤销决定。在对案涉采矿权重叠问题有多种处理方式以及可能存在多种复议结论的情况下,国土资源部选择作出撤销决定,更应充分说明理由。但是,从复议机关所提供的证据与全案卷宗情况来看,被诉复议决定并未体现相应的衡量因素,也未进行充分说理,仅简单以构成重叠即作出撤销决定,难以得到人民法院支持。人民法院认为复议机关所提供的证据材料不能满足司法审查需要,复议机关未完全履行说明理由义务的,可以要求复议机关重新调查处理,并提供可以进行审查的证据、依据以及相应的理由说明。”

   (三)问题切分

   1.行政机关说明理由与法院的尊重。最高人民法院认为:“行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决,且行使着上级行政机关专业判断权,人民法院对行政复议决定判断与裁量及理由说明,应当给予充分尊重。”在宪法确定的国家框架性制度中,基于行政与法院之间的不同职能,法院对于行政领域的事务不可能“全知全会”,因此,在司法审查中法院必须守住某种界线,保持某种必要的谦抑姿态。[4]在饭垄堆案中,最高人民法院似乎划出了这样的一条界线。但是,确立这样的界线是否需要考虑若干前提性规则?最高人民法院从“行政复议决定说明理由义务”中提出的“界线”,可否适用于法院对所有行政机关说明理由的审查?若是,那么它的法理基础又在何处呢?

   2.法院司法审查的基础与行政行为说明理由的方式与限度。最高人民法院认为:“因为只有借助书面决定和卷宗记载的理由说明,人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素,才能有效地审查和评价决定的合法性。”法院在对行政行为是否说明理由作合法性审查时,需要行政机关以一定的方式提供其所说的理由为基础。如果仅仅凭着或者允许行政机关在法庭上以“本机关认为”这样的方式说明理由,那么法院可能难以达到司法审查的目的。反过来,若站在行政机关立场上,它需要说明哪些理由,把理由说明到何种程度才能满足司法审查的要求,即“说理限度”,也需要通过某种规则加以明示;若无,强制行政机关在作出行政行为时说明理由,则可能损及现代行政效率的价值。

   3.未履行说明理由义务与行政行为违法。最高人民法院认为:“被诉复议决定援引《行政复议法》第28条第1款第3项作为法律依据时,未明确具体适用该项五种违法情形的具体类型,更未阐明具体理由,给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍,构成适用法律不当。”行政机关作出行政行为时未说明理由的情形,法院可以认定为何种违法类型,《行政诉讼法》也没有直言。[5]在饭垄堆案中,最高人民法院为何将其归入“适用法律不当”情形,裁判理由本身并没有作进一步展开。与此相关的问题可能还有,行政机关作出行政行为时未完全说明理由、事后补充说明理等情形,也需要在本题框架下一并阐释。

  

   三、评析

   (一)作为行使准司法权和专业判断权的行政复议权与法院的“充分尊重”

行政机关的准司法权是行政机关如同法院那样居中裁断法律争议的一种权力行使样态。受裁断的法律争议可以是民事的,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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