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翁有为:全面抗战前央地关系视域下的南京国民政府省制变革

更新时间:2020-04-15 16:54:24
作者: 翁有为  

   摘    要:

   全面抗战前南京国民政府省制变革是近代中国省制变革的一个重要历史阶段。这一时期,大体经历了南京国民政府初期的省区分治与权势平衡、二次北伐完成后关于省财权人事权和军事权的央地博弈与武力纷争、中原大战后集权与分治的微妙平衡三个阶段的演变。南京政府正常的省权制度变革无法有序展开,在体制内却只能依靠军事和战争手段解决。这是最下策之下策,而且无法真正有效解决省权过大问题。直到全面抗战前夕,省制变革一直成为牵引中国时局演化与社会变动的中枢和焦点问题。

   关键词:全面抗战前; 南京政府; 省制变革; 省权; 央地关系;

  

   南京国民政府全面抗战前省制变革是近代中国省制变革的一个重要历史阶段。近代中国省制变革包含近代省权变革、近代省职能变革和近代省区之区划变革三个主要问题。其中,近代省权变革包括省政府机构、省议会、省党部机构等省权配置的变革与中央地方关系下省权消长的变革。本文主要考察的问题是,全面抗战前十年间,在“央地关系”博弈下国民政府省权模式经过怎样的变革过程?其解决方式与其效果如何?以往对此关注较少1,本文拟对这一课题做一考察和分析。

  

   一、省区分治与权势平衡:南京国民政府成立初期省制变革

  

   南京政府建立后省与中央的关系,与广州国民政府时代有深刻的历史渊源。1924年1月在广州举行的国民党一大通过的大会宣言中,规定省制基本原则是“各省人民得自定宪法,自举省长”,“省长一方面为本省自治之监督,一方面受中央指挥,以处理国家行政事务”。大会宣言规定,“中央及地方之权限,采均权主义”,即“不偏于中央集权制或地方分权制”。所谓均权主义,即“凡事务有全国一致之性质者,划归中央;有因地制宜之性质者,划归地方”2。这里的“地方”,主要是指省区行政区划及其所属单位。大会宣言中对省制的这一规定,与孙中山手拟的《国民政府建国大纲》的规定是一致的。在《国民政府建国大纲》中,分为军政、训政和宪政三个时期。即在军政时期,“政府一面用兵力以扫除国内之障碍,一面宣传主义以开化全国之人心,而促进国家之统一”;训政时期当“一省完全底定之日,则为训政开始之时”;而“凡一省全数之县皆达完全自治者,则为宪政开始时期”。县为自治单位,“省立于中央与县之间,以收联络之效”3。孙中山和国民党一大宣言之所以选择省与中央的均权模式,一方面是孙中山出于其一贯民主理念,往往将中央集权制与“专制”相等同,所以对中央集权模式持疑虑态度;另一方面又鉴于民初军阀割据的严酷现实,又容易将分权与地方“割据”联系起来。这样,折衷选择均权模式。实则,均权模式其侧重仍是分权趋向。1926年10月20日国民党在其中央与各省区联席会议通过的《省政府对国民政府之关系议决案》中,也大体按性质分为省和国民政府各自管理的权限范围1。此时“各省联席”的状况,也影响了省与国民政府关系上带有分权属性。这种均权模式或联合分权属性,对以后的治理模式必然产生“路径依赖”。

   南京政府是在北伐取得长江以南胜利的基础上建立的。宁汉合流后,形成了各派联合的南京政府,一方面,这个政府要完成原定继续北伐奉系集团的任务,另一方面却内部矛盾重重。这是由于,南京政府是建立在各派军政势力联合的基础上,这种联合,是一种以地方利益、集团利益和个人利益相交换与平衡为基础的联合,即使蒋介石所代表的黄埔系军人集团在形式上超越了地方形态,而实际上其所代表的仍主要是江浙财团和黄埔军人联合的利益。因而,一旦共同的对手所构成的危险消失,其内在的利益矛盾便不可避免地暴露出来,如特委会时期的桂系主导的讨唐战争。蒋与桂系亦有很深的矛盾,蒋的第一次下野即基于此,蒋因自身实力不足,只能隐忍退避。各派分立,南京政府权威性不足。对于当时局面,张静江即主张“中央政府之权完全消除,而任各军区自由处置”;蒋鉴于当时现实,也在日记中表示“赞成相对分治”4。所谓“相对分治”,就是虽然有“中央”之权,但各省区势力应保持大致平衡。此时南京国民政府公布实施的《省政府组织法》只是规定省政府受国民党中央之指导并奉国民政府命令“综理全省政务”5,但回避了以前类似的省与中央关系的具体规定,反映了当时政治的混沌状态。

   正是由于各方势力大体平衡,蒋在第一次下野复出时与各方达成的交易条件,即商定“两广由任潮,两湖由德邻负责处理,余任北伐”4的分工约定。两广、两湖是对李济深和李宗仁南方势力的划分,而对北方,则把国民军冯玉祥和晋军阎锡山纳入。1928年2月3日国民党二届四中全会决定“于广州、武汉、开封、太原”设立中央政治会议分会,北方的冯玉祥主政的开封分会辖河南、陕西、甘肃(后甘肃又析出青海省和宁夏省),阎锡山主政的太原分会辖山西、绥远、察哈尔三省,以与南方的广州分会和武汉分会相当6。这无疑是南京政府与各省区军事集团达成的一种权力分治交易。在这种各方力量交易联合情况下,南京政府自2月开始进行对奉系的北伐。蒋于2月15日在徐州召集“各总指挥就职训话”并“搭车由徐州往开封”,16日与来迎接的冯玉祥相会于兰封,17日两人“约为兄弟,乃换兰谱”4,以加强联冯纽带;同时联合晋阎。在此实力联合的基础上,共同北伐。

   这一时期,蒋“赞成相对分治”,与其背后江浙财团与江浙地缘的特殊利益诉求亦有关。1928年3月,蒋在日记中还强调“组织江浙,强固省政府”的注意要点4,把东南省区作为他事业发展的根基。

   但当北伐军进军迅速、1928年6月2日奉系张作霖宣布“出关”,国民革命军进入北京后,其思考重点开始由“相对分治”转为权力集中。6月11日和12日,蒋突然在日记中连续写到“统一意志,整齐理论”和“统一思想,建设中华民国”,而到6月14日,他又提出“统一思想,以定法律”,并“入杨城到中学校讲演以三民主义为中国中心思想统一中国”4,反映了蒋思想的急速转变。但能否转变“分治”现状,关键是如何处理各省区所掌握的军事力量。基于此,蒋在7月5日发布通电,明确提出“非裁兵无以救国”,要害在“裁兵”。接着,他先后提出了《军事善后案》《军事整理案》《裁兵意见书》,表达了裁兵和编遣军队的计划。他在7月28日的日记中记道“立国之难,威信不足,无以行令”的感慨4,在思考如何立“威信”对各省区“行令”了。蒋此时的集权想法竟被白崇禧极言为“虽推总司令,称帝亦所愿意”7,其所隐喻之意显然与此前“相对分治”截然不同了。

  

   二、省财政权、人事权与军事权的博弈:省制变革与武力纷争

  

   随着蒋思想的转变,他在推动国民党逐步实施其计划。1928年8月8日至15日,国民党二届五中全会在南京举行。会议开幕当天,蒋在日记中就表示,“如欲必余任主席,则必有任免权……财政统一”,并表示“政治分会不能为执行机关”2。显然,蒋要统一各省财政和人事,还要限制不久前国民党二届四中全会通过的四个政治分会。当然,军事出身的蒋更不会忘记统一军事。全会通过的《整理军事案》规定,“军政军令,必须绝对统一”,“破除旧日一切以地方为依据,以个人为中心之制度及习惯”。此点最为紧要。会议还决定了统一财政和统一国民党的思想理论。也是在这次会议上,决定“各地政治分会,限于本年年底,一律取消”3。可见,加强集权统一的制度安排具有鲜明针对性,就是要结束各省分治模式。这无疑是很断然的处置,蒋也料到会有阻力乃至反抗,但他在9月13日的日记中表示,“今北伐既成,以东南三省为基础,尚何疑惧畏缩之有,今决以赤诚实力做去,成败利钝在所不计也”,并以“余为一代领袖”自处7。此处之“何疑惧畏缩之有”与“实力”,无疑包括武力乃至战争方式。

   乘北伐胜利之威,蒋又以强人形象于10月8日担任了国民政府主席,取得“为一代领袖”的身份。此时他踌躇满志,为了驾驭和统一各省,乃对各省区人事、财政亲自筹划并具体安排。他在10月10日的日记中记道:“今日与礼卿、雪暄商议北平各军之收缩,与果夫商提皖建厅李范一,苏建厅曾养甫事,与德邻商两湖财政,与任潮商广东财政之统一。”7此后,蒋日记记到他亲自安排各省人事,如10月11日记“明日……提立夫为苏厅长”,10月20日记“下星期拟定四川省府人选,安徽财厅、建厅人选,江苏省府人选”,10月22日记决定“江苏与安徽省府人选”,10月23日记“与静江先生谈浙江省府人选问题”,10月28日记“约会石曾、静江,决各省委员,皖鄂人选”,10月31日记“到政治会议,发表江浙川新各省政府委员名单”,11月5日记“定皖县长、省委人选”,11月6日记“解决浙财厅人选”7。可以说,蒋介石从10月到11月上旬持续安排了一系列省政府及省厅的人事问题。蒋这样做,显然是要控制省级重要官吏的人事任用,并通过安插信赖人员以便控制省区力量。

   但是,人事和财政的布控,显然不如军事重要。而且,蒋在财政和人事上真能够插得上手的,也主要限于其军事力量能够控制的江浙皖少数几个省。因此,蒋真正倾注心思的,还是如何将省区地方军事权力收归南京政府这一要害问题上。这就是他收束军权,强力推进军队统一编遣的制度规划。1928年12月19日,国民党中央政治会议通过了《全国编遣会议条例》,确定了编遣会议的职权范围并规划了编遣工作定于6个月内完成的时间期限。随即,在1929年1月1日至25日,编遣会议在南京召开。会上各方意见分歧明显,蒋深感“余乃为内外夹攻之人”,但仍认为“今日形势,编遣事非强制执行,似不为功”7。会议根据冯玉祥所提“一、二集团军优先‘加’南京政府直辖”和阎锡山所提“集团军平均裁编‘加’南京政府直辖”两种不同编遣方案,经过冲突、折冲,通过了《国军编遣进行程序大纲》。根据会议通过的方案,各集团军通过编遣,均保留11个师,南京政府则可控制3个编遣区;同时,将全国军队的一切权力收归中央,现有国民革命军总司令部及各集团军司令部均予取消,各集团军无权自行调动与任免军官8。这样从制度上,二、三、四集团军首领的军权被严重削弱。蒋虽在南京政府安排各集团军首领以部长级及以上高位,但各首领均不甘作离山之虎。如广东李济深在会议期间就表示不满,蒋已认为其“心死无望”,会议结束后,据蒋日记记载,28日“任潮由京来沪,回粤。余顺其意,准之”;1月29日,蒋日记又记道“闻冯阎皆有回去之意,余允其回”,并称“一勉强则尤不可为矣”,亦意识到冯阎的不满9。

实际上,编遣会议加剧了蒋与各方的矛盾。会议结束不久,就爆发了因“湘变”而起的蒋桂战争,蒋以其强大兵力、内部收买、拉拢盟友、高举“党国”旗帜等多重手段取得倒桂的胜利,将势力扩充到两湖。当蒋桂矛盾激化之初,冯对蒋的除桂谋划就不赞同,认为“徒亟亟以消灭异己为是务。吾恐方灭一秦,又生一仇也”10,明确认为蒋武力“消灭异己”,并非长策。3月26日,蒋做好充分准备后,下达了讨桂令,在南京政府看来,所要解决的是“省权过重”11问题。但当日冯玉祥在日记中道:“现在多将党及主义离开,而为一己一系争权利,国家分裂之象,又经形成,同室之戈,一操再操,黄台之瓜,三摘四摘。”10显然,冯认为蒋的讨桂战争并无道义上的支持,只是为“一己一系争权利”而已。正是此种心理,冯在蒋的讨桂之战中持骑墙态度是很自然的,而冯的态度和做法势必引发蒋的不满。当蒋倒桂获胜后,冯深为警惧,为保存实力,避免战线过长,决定将自己部队“撤至关中”,并表示“中央与蒋非属一事……中央乃全国人共有之中央,非少数人长久包办之中央”10,强调蒋介石南京政府少数人不足以代表中央,并无合法性;况且在“军事方面,各军同属国军,而待遇显不平等”10,做法不公,亦难以具有领导其他力量之资格。因此,冯的反蒋是坚决的,虽几经发动而部下及盟友屡被收买甚至背离,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:史学月刊 2020年04期
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