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封蔚然:论机关运行保障计划的法治化

更新时间:2020-04-13 22:12:17
作者: 封蔚然  

   摘要:  机关运行保障计划是保障各级党政机关依法高效运行、建设节约型机关的重要行政手段,应当将保障计划纳入到机关运行保障立法中,为机关运行保障工作提供规范指引与制度支撑。厘清机关运行保障计划及其法治化的内涵,运用法治思维和法治方式探索机关运行保障计划法治化的实现路径:夯实机关运行保障计划法治化的核心要素,建立健全科学合理的保障计划确定程序以及合法灵活的保障计划调适程序。

   关键词:  机关运行保障立法 保障计划 计划确定程序 计划调适程序

   党的十九届四中全会决议指出,完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。习近平总书记指示,要努力建设强大的现代化后勤,要研究后勤保障机理,推进后勤管理创新,制定后勤发展战略和联勤保障方案计划,抓紧解决制约后勤保障力生成提高的重点难点问题。《机关事务工作“十三五”规划》中也强调,统筹谋划好机关事务工作改革发展,是实现机关事务管理体系和管理能力现代化的必然要求和重要措施。统筹谋划、科学创新管理为机关运行保障工作提出了新的更高的要求,探索行之有效的保障方式是机关运行保障立法的一项重要内容。机关运行保障计划,是机关运行保障的一项重要行政手段,推进机关运行保障计划的法治化对于保障各级党政机关依法、规范、有序运行,促进建设高效、节约、廉洁型机关具有重要意义。

  

   一、机关运行保障计划法治化的基本认知

  

   机关运行保障的各项工作应当在机关运行保障计划的指引下展开,厘清保障计划的内涵是科学编制保障计划、推进保障计划法治化的前提与基础,而机关运行保障计划的法治化又是机关运行保障计划实效性的保证。

   (一)机关运行保障计划的内涵

   早在2004年国务院颁行的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确提出“要充分发挥行政计划、行政指导、行政合同等方式的作用”。近年来,随着我国法治的进步,行政计划日益发挥着重要的作用。依照行政计划开展行政活动的计划行政[1]成为尊重行政本来规律、实现行政目的、促进行政系统良性循环的重要手段,同时,也是确保法规范安定的重要手段。这种方式确保法规范内容的明确性、可预测性、连续性、可靠性和稳定性,从而确保各项决策的统一性、连续性和可信赖性。[2]在机关运行保障领域,面对目前存在的机构分散,“条条”和“块块”分割;管理内容和职能不统一,重复配置;责任不清,主体不明;各地机关事务部分工作缺乏统一标准;各部门之间信息沟通不畅,办事效率低,管理成本高等问题。[3]敦促机关运行保障工作在统一集中管理原则的指导下,提高工作的质量和效率,切实为机关运行服好务,为人民群众服好务。要充分保障各级党政机关运行,实现机关运行管理工作节约高效,机关运行保障计划不可或缺。

   所谓机关运行保障计划,或称机关运行保障规划,是指机关运行保障主管部门为实现保障党政机关依法全面履行职权,在实施机关运行保障事务及其他行政活动之前,根据机关运行保障需求清单制定机关运行保障所需的经费、资产、服务等内容的政策性大纲。从性质上看,机关运行保障计划要遵循机关运行保障事务的规律,具有行政目标设定的独特性以及行政手段运用的综合性。从形式上看,机关运行保障计划,既有类似于国民经济和社会发展“五年规划”之类相对稳定的中长期计划,也有结合年度需求和预算调整的短期计划。宏观的规划、先前的计划应当很好地确认,成为下一阶段、下一时期计划制定的基础和支撑,计划的实施应当科学地予以评价,并且采取适宜的手段和措施作出合理改善。从作用上看,通过机关运行保障计划,科学合理地分配、调动一切的人、财、物资源,健全制度、完善标准、规范程序、联动信息,能最大程度地实现机关运行保障的应有目标。

   (二)机关运行保障计划法治化的内涵

   在我国全面实施依法治国的新时代背景下,推进机关运行保障事务的改革与创新,最大程度地保障各级党政机关的高效有序运转,是推进实现国家治理水平和治理能力现代化目标的题中应有之义。各级机关事务管理局的国有资产管理、经费管理和服务管理必须根据法律规定,制度化、标准化、规范化、透明化、信息化、职能化、绩效化供给是机关事务高质量供给的内涵指标。[4]

   所谓机关运行保障计划的法治化,是指各级党政机关运行保障主管部门运用法治思维和法治方式,规范保障计划的目标、手段和程序等内容,依法有序地对机关运行保障实现过程性管理。合法、科学、合理的机关运行保障计划,是机关运行保障的框架指南,是节约集约、整合利用资源的重要方式。然而,由于我国当前的机关运行保障领域比较欠缺保障计划的相关立法规定、制度设计和运行机制,导致实际工作中出现不系统、不规范、标准不统一等问题,亟待推进机关运行保障计划的法治化。

   (三)机关运行保障计划法治化的必要性

   自党的十八大以来,中共中央、国务院对党政机关运行保障事务越来越重视,提出了一系列更高的要求。我国现行的《机关事务管理条例》已经比较难以适应党和国家机构改革之后对党政机关运行保障工作的要求。应当及时将现有的规范和政策转化为法律,进一步明确机关运行保障管理职责、建立健全相关制度机制、规范机关运行保障的程序,从而实现改革后的党政机关运行保障事务法律化、制度化、规范化。而机关运行保障计划的法治化对于实现机关运行保障工作的长效稳定具有重要意义。将机关运行保障计划纳入到机关运行保障立法中能够为机关运行保障工作提供重要的指引和支撑,在保障计划的指引下开展机关运行保障工作,不仅可以充分调动资源,有序开展行政活动,而且,可以有效地保证机关运行保障的相关政策在法律法规框架下,维护既有政策的稳定性、延续性,同时,保障根据形势需要制定颁布的相关新政策符合法治观念。

   从机关运行保障的实际工作来看,目前也比较欠缺“保障计划”的工作机制和程序设计。不过,调研发现,有些地方已经逐步重视机关运行“保障计划”。例如,福建省机关事务管理局建立健全全过程预算绩效管理机制,加强收支计划管理,提高管理的精细化水平。先预算后支出,提高了预算编制的质量,财务部门组织编实编细明目,形成开支标准,使经费支出有章可循,大力压缩会议接待、车辆运行等费用的支出,求节约保运转保重点。财务部门认真审核财务收支计划后报局党组审定,做到年度有预算、项目有审核、支出有计划,计划内的科目还会进行调整,费用开支形成微观有调控、宏观有协调的科学机制。再如,厦门市机关事务管理局内设“计划财务处”,主要承担对财务保障单位的预算编制、资金计划、划拨、监督管理和资产处置的职能。计划财务处不仅是机关事务管理局的财务处,对市直机关的财务工作都有管理职能,具有计划的色彩和功能。“保障计划”作为机关运行保障的重要制度设计,应当成为贯彻新时代机关运行保障发展定位,加强集中统一管理、节约机关运行成本、提供高效机关运行保障的重要着力点。

  

   二、机关运行保障计划法治化的核心要素

  

   运用法治思维和法治方式,探索机关运行保障计划法治化的实现路径,首先要夯实机关运行保障计划法治化的核心要素。

   (一)制定主体:县级以上各级党政机关运行保障主管部门

   县级以上各级党政机关运行保障主管部门应当结合机关运行保障需求清单和预算,制定关于机关运行保障经费、资产、服务等方面的保障计划。中央机关运行保障主管部门制定中央层级的机关运行保障计划,同时,指导县级以上地方机关运行保障主管部门制定本级机关运行保障计划;县级以上地方机关运行保障主管部门根据实际工作,制定经费管理、资产管理、服务管理等方面的计划实施细则。县级以上各级党政机关运行保障主管部门还应当根据机关运行保障事务的情势发展和实际需求变化综合协调各级党政机关运行的需求,建立科学的标准和动态的调整机制,使各级党政机关高效有序运行。与此同时,上级机关运行保障主管部门在制定保障计划时,应当保证下级机关有一定的自主性。基于这样的逆流原则,征询听取下级机关的意见,从而使保障计划的制定更符合实际工作需要,更富有实效性。[5]

   (二)目的:充分保障机关运行各项工作,提高效能、节约成本

   “少花钱、多办事、办好事,追求高的工作效率和优的工作绩效”[6]是机关运行保障工作高质量发展的要求,而机关运行保障计划是提高机关运行效能、节约机关运行成本的必要手段。例如,美国《联邦管理条例》中,专门规定了“保护计划”,旨在促进和维持有效减少资源耗费活动(降低能源、水资源以及纸张等资源的消耗量)、资源回收活动(从废物流中获取材料、通过回收利用制造新产品)以及再利用活动(处置产品之前对其进行再利用,例如,将不再需要的备忘录用作草稿纸)等。[7]机关运行保障各项事务的需要具有复杂性,如果仅采用单一的行政活动的话,有可能造成与其他行政活动之间的冲突。机关运行保障计划实现的是对机关运行保障事务的过程性管理,在保障计划的指导下,综合运用多种多样的行政手段和措施实现机关运行保障的目的。例如,2018年3月,国家机关事务管理局为提高资产配置效能,保障公务活动,控制机关运行成本,制定了《中央行政事业单位资产配置计划管理暂行办法》,进一步明确和完善了资产配置计划的编制要求,以及进一步规范了工作程序、调整机制和执行监督等方面的内容。 在资产配置计划的指引下开展相关工作,缓解资产配置不规范、不科学,超编、超标或者不足等问题;充分整合调动资源,有序开展资产的配置。另外,这一文件的制定颁行,不仅在机关运行保障的规范性文件层级上体现出对保障计划的需求与重视,也为机关运行保障计划纳入机关运行保障立法开辟了道路、奠定了基础。

   (三)程序:贯彻预算管理制度的要求

   机关运行保障计划与财政预算紧密相连。“现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报,而且是一个计划。这个计划必须是由行政首脑准备与提交;它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有实效性的、有约束力的;......”[8]现代预算的性质和特点,决定了其对机关运行保障事务有着重要的影响。根据机关运行保障实际需求确定保障预算,是制定科学合理的保障计划的前提与基础。

   2018年9月,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中指出,全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措;提出要建立“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。同年12月,我国《预算法》修订,第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。第14条对预算公开进行了全面的规定,其中要求“......对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”2019年10月,党的十九届四中全会决议中再次强调要完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。全面、统一、标准、公开、有效的预算管理制度也为机关运行保障工作提出了更高的要求,应当明确详实的机关运行保障需求,将相关编制和经费收支纳入预算,根据预算制定科学合理的保障计划,同时,建立对保障计划及其实施情况的成本效益分析制度,及时调适完善,规范机关运行经费的使用,促进预算绩效管理,接受人民群众的监督。

   (四)属性:制度的刚性与柔性

机关运行保障计划具有双重属性,既具有刚性又具有柔性。机关运行保障计划一经确定,即具有拘束力,拘束因实施计划而需要采取的必要措施,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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