封蔚然:论机关运行保障计划的法治化

选择字号:   本文共阅读 429 次 更新时间:2020-04-13 22:12

进入专题: 机关运行保障立法   保障计划   计划确定程序   计划调适程序  

封蔚然  

摘要:  机关运行保障计划是保障各级党政机关依法高效运行、建设节约型机关的重要行政手段,应当将保障计划纳入到机关运行保障立法中,为机关运行保障工作提供规范指引与制度支撑。厘清机关运行保障计划及其法治化的内涵,运用法治思维和法治方式探索机关运行保障计划法治化的实现路径:夯实机关运行保障计划法治化的核心要素,建立健全科学合理的保障计划确定程序以及合法灵活的保障计划调适程序。

关键词:  机关运行保障立法 保障计划 计划确定程序 计划调适程序

党的十九届四中全会决议指出,完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。习近平总书记指示,要努力建设强大的现代化后勤,要研究后勤保障机理,推进后勤管理创新,制定后勤发展战略和联勤保障方案计划,抓紧解决制约后勤保障力生成提高的重点难点问题。《机关事务工作“十三五”规划》中也强调,统筹谋划好机关事务工作改革发展,是实现机关事务管理体系和管理能力现代化的必然要求和重要措施。统筹谋划、科学创新管理为机关运行保障工作提出了新的更高的要求,探索行之有效的保障方式是机关运行保障立法的一项重要内容。机关运行保障计划,是机关运行保障的一项重要行政手段,推进机关运行保障计划的法治化对于保障各级党政机关依法、规范、有序运行,促进建设高效、节约、廉洁型机关具有重要意义。


一、机关运行保障计划法治化的基本认知


机关运行保障的各项工作应当在机关运行保障计划的指引下展开,厘清保障计划的内涵是科学编制保障计划、推进保障计划法治化的前提与基础,而机关运行保障计划的法治化又是机关运行保障计划实效性的保证。

(一)机关运行保障计划的内涵

早在2004年国务院颁行的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确提出“要充分发挥行政计划、行政指导、行政合同等方式的作用”。近年来,随着我国法治的进步,行政计划日益发挥着重要的作用。依照行政计划开展行政活动的计划行政[1]成为尊重行政本来规律、实现行政目的、促进行政系统良性循环的重要手段,同时,也是确保法规范安定的重要手段。这种方式确保法规范内容的明确性、可预测性、连续性、可靠性和稳定性,从而确保各项决策的统一性、连续性和可信赖性。[2]在机关运行保障领域,面对目前存在的机构分散,“条条”和“块块”分割;管理内容和职能不统一,重复配置;责任不清,主体不明;各地机关事务部分工作缺乏统一标准;各部门之间信息沟通不畅,办事效率低,管理成本高等问题。[3]敦促机关运行保障工作在统一集中管理原则的指导下,提高工作的质量和效率,切实为机关运行服好务,为人民群众服好务。要充分保障各级党政机关运行,实现机关运行管理工作节约高效,机关运行保障计划不可或缺。

所谓机关运行保障计划,或称机关运行保障规划,是指机关运行保障主管部门为实现保障党政机关依法全面履行职权,在实施机关运行保障事务及其他行政活动之前,根据机关运行保障需求清单制定机关运行保障所需的经费、资产、服务等内容的政策性大纲。从性质上看,机关运行保障计划要遵循机关运行保障事务的规律,具有行政目标设定的独特性以及行政手段运用的综合性。从形式上看,机关运行保障计划,既有类似于国民经济和社会发展“五年规划”之类相对稳定的中长期计划,也有结合年度需求和预算调整的短期计划。宏观的规划、先前的计划应当很好地确认,成为下一阶段、下一时期计划制定的基础和支撑,计划的实施应当科学地予以评价,并且采取适宜的手段和措施作出合理改善。从作用上看,通过机关运行保障计划,科学合理地分配、调动一切的人、财、物资源,健全制度、完善标准、规范程序、联动信息,能最大程度地实现机关运行保障的应有目标。

(二)机关运行保障计划法治化的内涵

在我国全面实施依法治国的新时代背景下,推进机关运行保障事务的改革与创新,最大程度地保障各级党政机关的高效有序运转,是推进实现国家治理水平和治理能力现代化目标的题中应有之义。各级机关事务管理局的国有资产管理、经费管理和服务管理必须根据法律规定,制度化、标准化、规范化、透明化、信息化、职能化、绩效化供给是机关事务高质量供给的内涵指标。[4]

所谓机关运行保障计划的法治化,是指各级党政机关运行保障主管部门运用法治思维和法治方式,规范保障计划的目标、手段和程序等内容,依法有序地对机关运行保障实现过程性管理。合法、科学、合理的机关运行保障计划,是机关运行保障的框架指南,是节约集约、整合利用资源的重要方式。然而,由于我国当前的机关运行保障领域比较欠缺保障计划的相关立法规定、制度设计和运行机制,导致实际工作中出现不系统、不规范、标准不统一等问题,亟待推进机关运行保障计划的法治化。

(三)机关运行保障计划法治化的必要性

自党的十八大以来,中共中央、国务院对党政机关运行保障事务越来越重视,提出了一系列更高的要求。我国现行的《机关事务管理条例》已经比较难以适应党和国家机构改革之后对党政机关运行保障工作的要求。应当及时将现有的规范和政策转化为法律,进一步明确机关运行保障管理职责、建立健全相关制度机制、规范机关运行保障的程序,从而实现改革后的党政机关运行保障事务法律化、制度化、规范化。而机关运行保障计划的法治化对于实现机关运行保障工作的长效稳定具有重要意义。将机关运行保障计划纳入到机关运行保障立法中能够为机关运行保障工作提供重要的指引和支撑,在保障计划的指引下开展机关运行保障工作,不仅可以充分调动资源,有序开展行政活动,而且,可以有效地保证机关运行保障的相关政策在法律法规框架下,维护既有政策的稳定性、延续性,同时,保障根据形势需要制定颁布的相关新政策符合法治观念。

从机关运行保障的实际工作来看,目前也比较欠缺“保障计划”的工作机制和程序设计。不过,调研发现,有些地方已经逐步重视机关运行“保障计划”。例如,福建省机关事务管理局建立健全全过程预算绩效管理机制,加强收支计划管理,提高管理的精细化水平。先预算后支出,提高了预算编制的质量,财务部门组织编实编细明目,形成开支标准,使经费支出有章可循,大力压缩会议接待、车辆运行等费用的支出,求节约保运转保重点。财务部门认真审核财务收支计划后报局党组审定,做到年度有预算、项目有审核、支出有计划,计划内的科目还会进行调整,费用开支形成微观有调控、宏观有协调的科学机制。再如,厦门市机关事务管理局内设“计划财务处”,主要承担对财务保障单位的预算编制、资金计划、划拨、监督管理和资产处置的职能。计划财务处不仅是机关事务管理局的财务处,对市直机关的财务工作都有管理职能,具有计划的色彩和功能。“保障计划”作为机关运行保障的重要制度设计,应当成为贯彻新时代机关运行保障发展定位,加强集中统一管理、节约机关运行成本、提供高效机关运行保障的重要着力点。


二、机关运行保障计划法治化的核心要素


运用法治思维和法治方式,探索机关运行保障计划法治化的实现路径,首先要夯实机关运行保障计划法治化的核心要素。

(一)制定主体:县级以上各级党政机关运行保障主管部门

县级以上各级党政机关运行保障主管部门应当结合机关运行保障需求清单和预算,制定关于机关运行保障经费、资产、服务等方面的保障计划。中央机关运行保障主管部门制定中央层级的机关运行保障计划,同时,指导县级以上地方机关运行保障主管部门制定本级机关运行保障计划;县级以上地方机关运行保障主管部门根据实际工作,制定经费管理、资产管理、服务管理等方面的计划实施细则。县级以上各级党政机关运行保障主管部门还应当根据机关运行保障事务的情势发展和实际需求变化综合协调各级党政机关运行的需求,建立科学的标准和动态的调整机制,使各级党政机关高效有序运行。与此同时,上级机关运行保障主管部门在制定保障计划时,应当保证下级机关有一定的自主性。基于这样的逆流原则,征询听取下级机关的意见,从而使保障计划的制定更符合实际工作需要,更富有实效性。[5]

(二)目的:充分保障机关运行各项工作,提高效能、节约成本

“少花钱、多办事、办好事,追求高的工作效率和优的工作绩效”[6]是机关运行保障工作高质量发展的要求,而机关运行保障计划是提高机关运行效能、节约机关运行成本的必要手段。例如,美国《联邦管理条例》中,专门规定了“保护计划”,旨在促进和维持有效减少资源耗费活动(降低能源、水资源以及纸张等资源的消耗量)、资源回收活动(从废物流中获取材料、通过回收利用制造新产品)以及再利用活动(处置产品之前对其进行再利用,例如,将不再需要的备忘录用作草稿纸)等。[7]机关运行保障各项事务的需要具有复杂性,如果仅采用单一的行政活动的话,有可能造成与其他行政活动之间的冲突。机关运行保障计划实现的是对机关运行保障事务的过程性管理,在保障计划的指导下,综合运用多种多样的行政手段和措施实现机关运行保障的目的。例如,2018年3月,国家机关事务管理局为提高资产配置效能,保障公务活动,控制机关运行成本,制定了《中央行政事业单位资产配置计划管理暂行办法》,进一步明确和完善了资产配置计划的编制要求,以及进一步规范了工作程序、调整机制和执行监督等方面的内容。 在资产配置计划的指引下开展相关工作,缓解资产配置不规范、不科学,超编、超标或者不足等问题;充分整合调动资源,有序开展资产的配置。另外,这一文件的制定颁行,不仅在机关运行保障的规范性文件层级上体现出对保障计划的需求与重视,也为机关运行保障计划纳入机关运行保障立法开辟了道路、奠定了基础。

(三)程序:贯彻预算管理制度的要求

机关运行保障计划与财政预算紧密相连。“现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报,而且是一个计划。这个计划必须是由行政首脑准备与提交;它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有实效性的、有约束力的;......”[8]现代预算的性质和特点,决定了其对机关运行保障事务有着重要的影响。根据机关运行保障实际需求确定保障预算,是制定科学合理的保障计划的前提与基础。

2018年9月,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中指出,全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措;提出要建立“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。同年12月,我国《预算法》修订,第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。第14条对预算公开进行了全面的规定,其中要求“......对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”2019年10月,党的十九届四中全会决议中再次强调要完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。全面、统一、标准、公开、有效的预算管理制度也为机关运行保障工作提出了更高的要求,应当明确详实的机关运行保障需求,将相关编制和经费收支纳入预算,根据预算制定科学合理的保障计划,同时,建立对保障计划及其实施情况的成本效益分析制度,及时调适完善,规范机关运行经费的使用,促进预算绩效管理,接受人民群众的监督。

(四)属性:制度的刚性与柔性

机关运行保障计划具有双重属性,既具有刚性又具有柔性。机关运行保障计划一经确定,即具有拘束力,拘束因实施计划而需要采取的必要措施,甚至及于因该计划而涉及的其他有关公共利益的规定。[9]拟制定的《机关运行保障法》将成为我国在这一领域的重要法律,要将所有涉及机关运行保障的事务纳入到立法调整范围之内,将规范和指导全国的机关运行保障工作。保障计划作为重要的调控手段,需要对机关运行保障各项需求科学充分的认知与预测。以立法固定下来的保障计划具有“法”的效力,形成制度的刚性,对于机关运行保障常规性、稳定性强的事务,在保障计划制定之后,应当严格遵照执行,确保保障计划的实效性。

与此同时,由于机关运行保障过程中可能出现的情势变更和实际需求的变化,在机关运行保障总体计划的拘束下,对于非常规、临时突发的情况需要及时调适,“行政法的精髓在于裁量”,[10]这就需要立法赋予各行政机关以机动灵活的保障计划调适裁量权,从而根据实际工作需要,依法作出政策变通,相关“政策”的调适与完善应当符合法治观念。在法规范缺位的情况下,以机关运行保障的立法目的和行政目的为宗旨,以保障计划为引导,整合既有政策和资源,保证机关运行保障事务有序运转,同时,为进一步修改完善相关规范提供依据和参照准则。

(五)制度保障

机关运行保障计划的切实可行,不仅需要制定主体和编制程序等方面的规范,还需要各级党政机关充分尽到“努力义务”,从而为机关运行保障的高效有序运行提供制度保障。在机关运行的日常工作中,各级党政机关应当努力做好统计报告和动态监测的工作。例如,建立各级党政机关资产报告制度,编制机关资产年度统计报告和专项统计报告,及时反映机关资产的占有、使用、变动等情况。在机关运行保障计划的制定阶段,各级党政机关应当积极配合保障计划制定机关做好真实有效的调查研究,根据具体工作的真实需求提供必要的信息,充分表达对保障计划制定的意见建议,从而尽可能地增加保障计划的科学性、合理性与可行性。在机关运行保障计划的实施阶段,各级党政机关应当充分尊重机关运行保障总体计划,努力遵照既定的保障计划严格依法履行职责;在保障计划确实无法满足机关运行实际需求时,应当及时提出切实可行的调适方案,努力维护和实现机关运行保障的应有目标。


三、机关运行保障计划法治化的程序制度


落实机关运行保障计划的法治化,需要建立健全相关程序制度,主要包括科学合理的保障计划确定程序和合法灵活的保障计划调适程序。

(一)科学合理的保障计划确定程序

科学合理的机关运行保障计划确定程序是机关运行保障计划法治化极为重要的一项程序制度。“计划法治化的实现,更大程度上取决于程序保障,以公开、民主为原则的程序规制成为计划法治的核心。”[11]德国《联邦行政程序法》中将计划确定程序规定为特别程序,是比一般正式程序更为正式的程序。[12]从某种意义上讲,机关运行保障计划确定程序的科学合理与否是保障计划能否实现高质实效的前提与关键。

各级党政机关运行保障主管部门在机关运行保障计划制定之前,应当综合各个业务部门的工作目标和预计需求,结合编制和预算制定需求清单,为保障计划的确定打下扎实的基础。“机关事务直接为机关运行提供保障服务,也是政府自我管理、自身建设的内容,机关运行经费的每一分钱都来自财政,其实物定额、预算水平和支出标准等都应该按照法定的要求和路径安排。”[13]在机关运行保障计划制定过程中,应当充分尊重机关运行保障工作自身的规律性,建立科学民主的保障计划确定程序,以“参与型行政”理念[14]为指导,以利益均衡机制为支撑。[15]例如,日本在一些单行法中规定了计划确定程序的审咨询制度,[16]即各级政府的职能部门设置了数目众多的计划审议会,负责为本级政府首长作出计划决定提供咨询。[17]与此相类似的,美国《联邦咨询委员会法》中也规定了政府内部咨询机构的行为,例如,咨询委员会的组成、职责权限、程序、应受到的监督等。[18]有效的参与、科学的利益衡量,有利于确保保障计划的科学民主,同时,也有助于满足所制定的保障计划对专业化、规范化、标准化的要求与期待。细化、明确相应的手段、顺序、步骤、方式、标准和时限等内容,科学分类分层地推进计划的制定。机关运行保障主管部门基于科学、民主、规范的程序对拟制定的保障计划充分审查并作出是否批准的决定。

机关运行保障计划不仅应当勾画机关运行保障工作目标的蓝图,还应该拟定为实现这一蓝图所需要的预算财物支持、实施的手段和方式以及其他机关的分工与协作关系。机关运行保障计划的确定程序中,应当明确机关运行保障计划的制定机关为便于专家论证、部门意见发表及公众参与保障计划的制定而提供必要信息的机制。保障计划草案应当适时公开、再次征求意见,广泛听取各有关方面的利益诉求和意见表达,保障计划制定部门在汇总、分析相关调整意见之后,组织专家论证会深入讨论,充分听取专家意见,再进行修改调整,最大限度地实现行政目的维护公共利益。做到“既要追求以科学性和技术性为基准的经济合理性,‘要有科学的分析和选择,寻求最佳平衡点’;又要强调‘在法之下,受法的规制’,以法治行政原理为指导,最大限度实现法规范适合性;还要注重以人为本、可持续发展等理念,充分体现各相关方面的广泛参与性和可接受性。”[19]

(二)合法灵活的保障计划调适程序

计划既具有引导性,也难免会有滞后性,有时可能需要根据新形势的发展、突发需求的变化而进行相应的调整。以科学且具有实效性的计划确定程序来制定机关运行保障计划,旨在避免“朝令夕改”,实现机关运行的稳定有序,保障行政效率;然而,“计划赶不上变化”机关运行保障实际工作中可能存在的情势变更也要求保障计划的灵活调整。机关运行保障计划的长期性与现实的变动性之间存在着矛盾。囿于机关运行保障计划制定机关收集信息的局限性、预测的有限性,保障计划无法完美地与现实发展相契合。那么,为了保证保障计划的实效性,不得不进行修改甚至终止实施。[20]这就需要合法灵活的保障计划调适程序作为补充,发挥行政的能动性,既尊重保障计划的拘束力又允许根据实际进行灵活调适。

进入机关运行保障计划实施阶段的程序控制,主要包括正常实施阶段的程序控制和变更阶段的程序控制。正常实施阶段的程序控制的主要内容是具体实施行政计划的行政行为是否符合法定程序;变更阶段的程序控制的主要内容是对原行政计划进行变更时,有权变更的上级机关需要对拟变更的内容发布公告、举行听证会和论证会。[21]机关运行保障主管部门对计划实施情况适时评价,从中发现的保障计划与实际机关运行保障事务工作存在不相适应内容的;各业务部门在实际工作中发现并向机关事务主管部门提出机关运行保障计划调整和修改意见的;机关运行保障主管部门应当组织有关部门和专家对保障计划修改的必要性和可行性进行论证,切实可行地修订计划。

除此之外,对于在机关运行过程中出现突发性应急需求的,还应当设置能够及时反映意见、调整计划的“绿色通道”。例如,美国的《联邦管理条例》规定了灵活应对突发紧急事件的计划调适程序,即规定无需在紧急改造前提交计划书,但美国联邦总务署须在紧急情况结束后尽快提交计划书。[22]机关运行保障计划的修订,不得破坏机关运行保障各项工作的正常秩序,不得影响各级党政机关依法履行政府职能,不得损害公共利益目的的实现。对于调整修改后的计划实施情况也应当及时评价、反馈,促进机关运行保障工作的良性发展。


结语


机关运行保障各项工作的有效实现,是党政机关依法有效行使职权、全面履行职责的重要保障方式。[23]李克强总理曾在会见中央和国家机关事务工作先进集体代表先进工作者时指出,要建设高效节约型机关,做廉洁奉公的模范。高效的服务是党政机关高效运行的基础和支撑,有利于政策的传达畅通和贯彻落实,使人民群众更好受益。机关运行保障计划是各级党政机关依法高效运行、建设节约型机关的重要保障方式。建立全过程、常态化的保障计划动态监督机制,在保障计划确定之前,对于论证、调查、计划草案拟定的过程等的合法性、真实性进行监督,尽可能保证计划的制定经过充分的利益衡量和成本效益分析,保证计划的科学合理可执行;在保障计划实施过程中时时监测,及时发现保障计划与机关运行实际需求不相适应的地方,从而有针对性地、及时有效地进行灵活调适。运用法治思维和法治方式扎实推进机关运行保障计划的法治化,为机关运行保障工作保驾护航,从而更好地保障机关运行、更好地为人民服务。

注释:

[1] 杨建顺.计划行政的本质特征与政府职能定位[J].中国人民大学学报,2007(3).

[2][15][19] 杨建顺.权力的规则——建顺微思录(一)[M].北京:北京大学出版社,2017.141,143,144.

[3] 余少祥.关于机关事务管理体制改革的若干思考[J].中国行政管理,2019(3).

[4] 衡霞.地方机关事务管理职能法定化困境及成因研究[J].中国行政管理,2019(3).

[5][20] 王贵松.调整规划冲突的行政法理[J].清华法学,2012(5).

[6] 陶雪良.论机关事务工作的高质量发展[J].中国行政管理,2018(3).

[7] See Federal Management Regulation, Act. 102-74.10-What are conservation programs?

[8] 王绍光.国家治理[M].北京:中国人民大学出版社,2014.368.

[9] 翁岳生.行政法[M].北京:中国法制出版社,2002.810.

[10][14] 杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京:中国人民大学出版社,2007.1,171.

[11] 马怀德.行政程序立法研究:《行政程序法》草案建议稿及理由说明书[M].北京:法律出版社,2005.360.

[12] 莫于川.行政规划法治论[M].北京:法律出版社,2016.59,62-63.

[13] 陶雪良.论机关事务的本质属性[J].中国机关后勤,2018(1).

[16] 宋雅芳.行政规划的法治化理念与制度[M].北京:法律出版社,2009.1,252.

[17] 杨建顺.日本行政法通论[M].北京:中国法制出版社,1998.569-570.

[18] 周实,齐宁.行政决策的法制化研究[M].沈阳:东北大学出版社,2014.102.

[21] 胡锦光.论对行政规划行为的法律控制[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2006(1).

[22] See Federal Management Regulation, Act. 102-74.120—Is a prospectus required to be submitted before emergency alterations can be performed?

[23] 杨建顺.如何确保机关运行保障的实效性[N].检察日报,2018-8-15.

作者简介:封蔚然,中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。

文章来源:《中国行政管理》2020年第3期。



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本文责编:陈冬冬
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