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徐进:中美战略竞争与未来国际秩序的转换

更新时间:2020-04-13 01:14:34
作者: 徐进  
这不是一个经济实力对比的问题,不是说中国的经济实力达到甚至超过美国,美国就会拱手将领导权让出。美国的制度性话语权优势是固化在这两个组织的章程当中的,后来者没有办法以非和平的方式改变这一“非中性”制度。

   环球同业银行金融电信协会(SWIFT)是一种特殊的权力占优型制度。SWIFT是一个为了解决各国金融通信不能适应国际间支付清算的快速增长而设立的国际银行间非营利性的国际合作组织,负责设计、建立和管理SWIFT国际网络,以便在该组织成员间进行国际金融信息的传输和确定路由。该组织总部设在比利时布鲁塞尔,同时在荷兰阿姆斯特丹和美国纽约分别设立交换中心,并为各参加国开设集线中心,为国际金融业务提供快捷、准确、优良的服务。目前,SWIFT网络是世界上覆盖面最广、接入银行用户最多的金融网络,SWIFT的电文标准格式已经成为国际银行间数据交换的标准语言。

   从性质和功能来看,SWIFT是一个非政府的金融服务机构。从管理角度来看,SWIFT是一个私营股份公司,由25名股东组成的执行股东会为最高权力机构。因此,似乎各国政府在其中并无制度性权力。然而实际情况却并非如此。美国和欧盟对该机构拥有较大的监督权力,并有能力通过该机构暗中掌握全球金融交易信息,并利用这种高度不对称的信息权服务于其政治或经济目标。九一一事件后,美国为了切断恐怖组织的全球资金流动,就向SWIFT发出传票,要求其必须提供相关金融交易数据。由于该组织的镜像数据中心设在美国弗吉尼亚州,因此它很难拒绝美国政府的要求。此后,该组织就成为美国政府以及欧盟监视和调查恐怖组织活动的秘密工具。另外,美国和欧盟还强迫SWIFT切断伊朗相关银行和金融机构的国际支付功能,否则就要制裁该机构。在美欧的强大压力下,SWIFT只能执行其命令。

   SWIFT在国际金融体系中扮演着非常关键的角色,中国的银行和金融机构是其成员,享受其服务,但中国政府对其运作没有任何话语权。由于SWIFT总部和数据中心设在美欧,因此美欧利用地利之便以间接方式强力影响其运作。近年来,美国已经动用国内法和长臂管辖权来制裁中国的相关企业(比如华为),不排除日后通过SWIFT监视和制裁中国的银行和金融机构,从而挑起或扩大两国的经济竞争。

   (三)中国另建国际制度将形成中美制度间竞争

   对于美国据有制度性话语权优势的国际制度,中国可以采取“平行”策略,即一方面在旧制度内寻求权力的提升,另一方面建立由自己主导的新国际制度。成立新制度意味着新旧制度形成了制度间竞争和制度制衡。

   亚投行是中国执行制度间竞争战略的典型案例。亚投行是一个开放包容的制度,中国没有将其成员限制为亚洲国家,而是向包括美国在内的世界各国开放。亚投行采取开放包容原则既有经济上的考虑,也有政治上的考虑。经济上的考虑是帮助中国避免低效的融资实践,因为中国此前在这方面缺乏足够的经验。政治上的考虑是吸引美国主导的旧制度的成员积极加入,从而在一定程度上削弱旧制度的合法性和吸引力,同时增强新制度的合法性和吸引力。

   尽管受到中国的真诚邀请,但美国对亚投行采取了“三不”政策。首先,不认可亚投行的倡议。美国认为亚投行是多余的,因为当前已经有世界银行、IMF和亚洲开发银行。美国政府实际上将亚投行视为“中国创建的与美国主导的世界银行进行竞争的工具”。其次,不加入亚投行。尽管中国欢迎美国加入,美国内加入亚投行的呼声也很高,但美国政府坚决拒绝加入。最后,美国劝说其盟国不加入亚投行。美国政府表面上称不反对盟国加入亚投行,但以各种理由来质疑该组织。2015年3月17日,美国助理国务卿丹尼尔·拉塞尔(Daniel Russel)称,美国政府敦促任何国家加入中国主导的开发银行时要三思而后行,要考虑该机构在避免腐败、保障工人权利和环保方面是否能够坚持高标准。财政部部长杰克·卢(Jack Lew)向国会议员表示,他希望任何国家在做出正式承诺之前都要确保该机构得到适当管理。

   美国并非一概反对别国建立新的国际金融组织。比如,美国不反对并加入了由日本主导的亚洲开发银行和由欧盟国家主导的欧洲复兴开发银行,也不反对伊斯兰开发银行和安第斯基金会,因为美国知道,日本、欧盟国家、伊斯兰国家和拉美国家要么可以帮助美国巩固领导地位,要么不可能挑战其在全球金融治理体系中的领导地位。

   作为一个新成立的国际金融机构,亚投行的治理能力还有待提高,功能效果也有待观察。就近期而言,亚投行还是全球经济治理领域的一个“新手”,其与IMF和世行之间可能存在某种合作关系。但就中长期而言,它们之间不可避免地存在一定程度上的竞争。

   (四)中国反对美国的权力独占型制度

   中美另一种制度间竞争是在安全领域展开的,即中国倡导的多边安全合作机制和伙伴关系与美国的同盟体系之间的竞争。20世纪90年代中期之后,中国积极参与构建由东盟主导的各类东亚多边安全合作机制。尽管东亚多边安全合作机制近年来有向“清谈馆”发展的趋势,但中国没有因此而放弃对东盟和此类安全合作机制的支持。亚洲相互协作与信任措施会议(以下简称“亚信会议”)是中国参与创建并积极参与的另一个亚洲多边安全合作组织。该组织的宗旨是加强成员方之间的互相信任与睦邻友好;鼓励成员方在政治、经济、科技、文教、能源等领域的有效合作;致力于联合维护和保障地区和平、安全与稳定;建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。上海合作组织奉行不结盟、不针对其他国家和地区及对外开放的原则,愿与其他国家及有关国际和地区组织开展各种形式的对话、交流与合作。

   结伴不结盟是冷战后中国一项独特的外交政策。改革开放以来,中国始终坚持不结盟政策,可谓极具特色的外交创新。但是,中国作为一个大国,在国际上需要别国的支持,需要向其他国家和地区拓展利益和影响力,还要化解各种“中国威胁论”或“中国崩溃论”。为此,中国独创性地采取了构建伙伴关系网络的做法。在2014年11月召开的中央外事工作会议上,习近平强调:“(中国)要在坚持不结盟原则的前提下广交朋友,形成遍布全球的伙伴关系网络”,以“争取世界各国对中国梦的理解和支持”,使它们认识到中国梦是“各国人民共同的福祉”。伙伴关系是国家间基于共同利益,通过共同行动,为实现共同目标而建立的一种独立自主的国际合作关系。中国建立的伙伴关系具有平等性、包容性、和平性、建设性和非意识形态性等特征。近年来,中国高举和平、发展、合作旗帜,秉持平等、包容、共赢的理念,同90多个国家和区域组织建立了不同形式的伙伴关系,基本建成了覆盖全球的伙伴关系网络。当然,不是所有的伙伴关系都有安全合作的内容,但许多伙伴关系(特别是中国与周边国家的伙伴关系)中包含这方面的内容,比如新时代中俄全面战略协作伙伴关系、中巴全天候战略合作伙伴关系等。

   美国在全球维持安全的基本方式是建立双多边军事同盟或军事合作关系。经过多年经营,美国与日、韩等东亚国家形成了法律上或事实上的同盟关系,建立起由自己主导的安全等级体系,从而使东亚出现了局部等级秩序的特征。在这一秩序内,盟国高度依赖美国的安全保护,美国则对盟国的安全事务有支配性权威。对于中国这样不在该秩序内的国家来说,这意味着安全压力。美国既可以联合秩序内国家制约中国,也可以利用权威推动秩序内国家对抗中国。因此,美国等级安全秩序的存在提高了中国制衡美国的成本与风险。

   中国倡导的多边安全合作与双边伙伴关系网络与美国坚持的同盟秩序具有本质差别。中国不认同美国的同盟安全政策,中国外交部和国防部发言人经常称美国坚持军事同盟是冷战思维,将其与霸权主义和强权政治相提并论。《中国的和平发展》白皮书声称,要摒弃冷战思维和同盟对抗,通过多边合作维护共同安全,协力防止冲突和战争。中国“坚持在和平共处五项原则基础上,同所有国家发展友好合作,不同任何国家和国家集团结盟”。

   从近中期来看,中国倡导的多边安全合作与双边伙伴关系网络是中国抵消美国安全等级秩序带来的安全压力的手段之一;从长期来看,它们可能是中国倡导的某种安全合作秩序的核心要素。由于中美各自倡导的安全合作制度均有其优势和劣势,部分国家选择既参加美国的军事同盟,也参加中国倡导的多边安全合作和伙伴关系,以谋求利益最大化,因此它们之间将有一个漫长的平行期和竞争期,一方很难完全代替另一方。

   五 结论

   本文研究的问题是崛起国是否可以在不改变现行国际秩序的前提下成功建立一个新的国际秩序,这一秩序的构建过程包括实力的赶超和国际秩序领导权的转换。在现行国际秩序下,守成国允许崛起国在一定程度上缩小它们之间的实力差距,但随后“崛起困境”效应开始发挥作用。崛起国的实力越接近守成国,守成国越对其施加更大的压力。守成国将利用现行秩序赋予的制度优势和领导权威来压制崛起国,这样一来,现行秩序给予崛起国的发展空间将逐渐缩小,这个秩序对崛起国的效用将逐步下降。但也不排除出现另外一种情况,即守成国对现行秩序的主导力下降,崛起国对现行秩序的主导力上升,两者在未来实现部分领导权转移。但“双领导”体制是不稳定的,它可能导致现行秩序分裂为两个秩序。

   崛起国与守成国的国际秩序领导权之争表现为它们对于国际制度的竞争,包括制度内竞争和制度间竞争。崛起国无意在权力分享型制度内挑起与守成国的争夺,但守成国可能对自己在该类型制度内的权力地位越来越不满。崛起国欢迎自己在权力占优型制度内领导权的上升,但同时也明白,自己领导权的上升是有限度的,不能触动守成国在制度内的主导权。崛起国领导权“天花板”的存在使其转而采取另建由自己主导的国际制度的办法与守成国竞争。崛起国反对由守成国主导并排斥崛起国参加的权力独占型制度,并倡导另一类完全不同的制度安排与其展开竞争。

   在大国无战争时代,崛起国只能以“建制”和“改制”的方式逐步扩大本国对国际秩序的领导权。因此,崛起国在崛起过程中无法以暴力手段摧毁旧秩序并在旧秩序的废墟上重建新秩序,而只能逐渐地改革现行国际秩序,不存在在不改革现行秩序的前提下实现崛起的可能性。崛起国与守成国实力差距越小,两者对秩序领导权的争夺就越激烈,现行国际秩序被改革的力度就越大。

   中美关系是比较典型的崛起国与守成国关系。中美战略竞争不仅是权力竞争,也是国际秩序领导权之争。近年来,随着中美实力差距缩小,中国获得国际秩序领导权的能力和信心在增强,而美国维持国际秩序领导权的能力和信心在减弱,这是西方世界很多精英人士认为自由国际主义秩序已经遭遇危机并将在未来遭遇更大危机的原因。今后中美的权力竞争和秩序领导权之争将相互交织、相互激荡。双方在全球治理和安全合作领域的权力竞争和制度竞争已迅速展开。中国坚定地做现行秩序的维护者与改革者,不主张对现行秩序推倒重来、另起炉灶,显示出中国高超的政治智慧。未来,现行国际秩序的变化方向与变化程度将是值得我们进一步研究的重要问题。(注释略)

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》2019年第12期
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