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徐进:中美战略竞争与未来国际秩序的转换

更新时间:2020-04-13 01:14:34
作者: 徐进  
崛起国预期随着本国实力的增长,自己在这类制度中的领导权(表现为投票权或话语权)应有合理的增加。然而,守成国并不愿意看到这一点,因此将极力阻止崛起国领导权的增加。双方将为此博弈。在某些制度内,守成国可能不情愿地允许崛起国的领导权有一定增加,但必须以不伤害自己的领导权优势为前提。崛起国乐见本国领导权的增加,同时也应当预见到守成国所允许的改革是有限度的,以确保其优势领导权为上限。而在另一些制度内,由于规则赋予守成国一些独占性的权力或优势,崛起国没有任何增加制度性权力的可能性。不管是哪种情况,只要条件允许,崛起国都可以另起炉灶,建立一个自己权力占优的制度来与旧制度竞争。

   崛起国对权力独占型制度非常不满。由于权力独占型制度通常是守成国用来向崛起国施加直接或间接压力的工具,因此崛起国对这类制度持反对态度,通常也会倡导另一套完全不同的制度安排。这样一来,两类制度安排就会形成竞争。

   崛起国和守成国分别倡导的制度安排将形成以制度间竞争为表象的领导权之争。如果出现越来越多的新旧制度之争,国际秩序就将发生(部分或局部)分裂,形成两个相互竞争(但不一定完全相斥)的秩序。

   三 现行国际秩序下的中美实力竞争

   回顾历史,中国是在现行国际秩序下成功发展和正在崛起的国家。改革开放以来,中国致力于融入现行国际秩序,并取得了巨大成功,已经有效缩小了与美国的实力差距。40年前中国国内生产总值(GDP)约为美国的2/30,到了2018年则变为2/3。多年以来,美国奉行对华“接触+防范”政策,其核心是将中国纳入由美国主导的国际秩序,并通过让中国承担西方赋予的责任来改变中国。几十年来,中美政策的相向而行使两国形成了紧密的相互依赖关系,以至于双方都很难以“脱钩”和隔离的方式进行权力竞争。未来十年,中国的综合国力要素将会继续平衡发展,并有望大体上与美国处于同一实力等级,但仍然弱于美国。与此同时,中国面临的崛起困境效应将越来越强,美国将对中国施加越来越大的压力,以防止中美实力继续接近。

   我们无法预知未来美国将采取什么战略和政策来打压中国,但从中美贸易战、美国对华为公司的打压以及美国对南海问题的强力介入来看,美国对中国的压力涉及经济、科技和军事等方面,未来不排除在范围和力度上继续增加,从而形成综合性竞争和全面封堵之势。

   鉴于在美国看来目前中国最大的“威胁”是在高科技领域的赶超势头,而不是全球价值链中低端的竞争,美国采取了一种介于“接触”和“遏制”之间的政策。张宇燕将其命名为“规锁(confine或confinement)”政策。美国实施该政策的目标是既要继续享受中国在全球价值链中低端提供的好处,又要规避或阻止中国在高端科技领域的赶超。“规锁”的基本意思有两个:一是用一套新的国际规则来规范或限定中国在高科技领域的进步;二是借此锁定中国在全球价值链的位置,使中美间维持一个恒定且尽可能大的科技差距。在国际贸易领域,美国动辄援引国内法来对付其贸易伙伴,主要原因在于现有的世界贸易组织(WTO)体制无法按照其意愿实现对中国的制约。2018年4月,美国贸易谈判代表处公布的“301报告”的所有焦点问题都和技术有关,包括强制技术转移、技术窃取、知识产权保护等,传统的中美贸易不平衡问题几乎没有被提及。美国、欧洲和日本发表联合声明要求改革WTO以及美欧等国家坚持不承认中国的市场经济地位并要求中国接受诸如增加政府补贴透明度等新规则,其主要意图都在于此。2018年10月美国、墨西哥、加拿大签署的新版北美自由贸易协定中包含“毒丸条款”,为将来与非市场经济国家签订自贸协定设限,其暗中针对的国家还是中国。美国等发达国家对中国的规锁政策是否是一个稳定解,主要取决于双方的博弈策略。从长期来看,由规锁过渡到遏制的可能性不能完全排除。

   近年来,美国对中国军事实力的增长忧心忡忡,采取三种方式来防止中美军事实力差距的缩小。首先,确保美国国防经费和武器装备的绝对领先地位。但随着中国国力的增长,中美在这方面的差距会逐渐缩小。其次,维持并强化军事同盟关系。第二次世界大战后,美国与全球数十个国家签订军事同盟条约或建立密切的军事合作关系。近年来,美国与北约盟国的关系非常稳定,并在2009年后通过“再平衡战略”加强与亚太盟国之间的关系。与此同时,中国坚持“结伴不结盟”的外交政策,与全球近80个国家和地区组织建立了各种形式的伙伴关系,但军事合作在这些伙伴关系中不占主导地位。最后,美国以所谓的国际法规则为由限制中国海权的发展。多年来,美国援引国际法中的“无害通过权”高频次地派军舰和飞机到中国的专属经济区进行抵近侦察。近年来,美国又援引国际法中的“航行自由权”和“飞越自由权”不断派军舰和飞机进入中国南海岛屿附近海域,挑战中国对这些岛屿的主权诉求。与此同时,美国不断批评中国“违反国际规则”,要求中国在各类主权争端中遵守国际规则,比如,要求中国在美国主导的所谓“基于规则的地区安全体系”下发挥负责任的作用,但绝口不谈是否允许中国参与规则的制定。

   另外,从20世纪80年代中期美国成功对苏联执行“成本强加”战略的历史经验来看,美国今后也可能采取类似的战略,试图将中国拖入某种军事竞赛(包括但不限于军备竞赛)。比如,美国可能迫使中国与其展开海洋战略竞争,将中国“锁在”海洋领土和权益争端以及海军装备竞赛当中。美国是世界主导性海权强国,海洋和海军都是它的传统优势领域,中国与其展开激烈竞争很可能代价巨大而成效甚微。历史上,陆海复合型强国的每一次海洋转型都会引发其与主导性海权强国的结构性矛盾,遭遇全面制衡。近年来,美国多份官方和智库报告都以高度警惕性的语言提及中国的海军现代化发展,不乏要求予以遏制的建议。就西太平洋防区而言,美海军最担心的是中国海军实力的迅速增长特别是反介入/区域拒止(A2/AD)能力的提高。美海军分析人员普遍承认,美海军可能不足以抵消中国海军在第一岛链内的实力优势。在当前情况下,美国就表现得如此焦虑,当未来中国海上力量有了进一步发展时,美国必将做出更加强烈的反应。2013年,阎学通在《历史的惯性》一书中曾比较乐观地预言,到2023年,中国将跨过超级大国的门槛,成为与美国同一实力等级的国家。但他也指出,同一实力等级不是指实力相等,中国的综合国力与美国还有一定差距。本文不讨论中国到底何时能与美国成为同一实力等级的国家,但是同意阎学通的基本判断,即中国将在未来不太久的某个时间段达到这一等级。问题是,达到这一等级之后,中美实力是否还能进一步缩小并最终实现反超,同时又不改变现行国际秩序?

   四 现行国际秩序下的中美国际制度竞争

   国际秩序竞争的表现是国际制度竞争,包括制度内竞争和制度间竞争,争夺的核心是国际制度的领导权。

   (一)中国无意挑起权力分享型制度内的领导权之争

   1945年,反法西斯同盟国家建立了联合国以取代国际联盟。联合国最大的特点是加强了安理会的权威,这是它相对于国际联盟的进步。当前的安理会由美、俄、英、法、中五个常任理事国以及十个非常任理事国组成。常任理事国拥有否决权使联合国成为一个权力分享型制度。否决权的存在降低了安理会内部的权力分配格局对于常任理事国的意义,虽然美国可以联合某些国家形成数量上的投票优势,但这一投票优势会被一国拥有的否决权所抵消。

   中国政府反复强调现行国际秩序是以联合国为核心、以《联合国宪章》宗旨和原则为基础、由国际社会共同确立的,其最根本的原则是各国相互尊重主权和领土完整、平等相待、互不干涉内政。中国政府的这一基本立场表明,中国对联合国中的领导权分配格局并无异议。

   世界贸易组织是与联合国类似的权力分享型制度。部长级会议是世贸组织的最高决策权力机构,由所有成员方主管外经贸的部长、副部长级官员或其全权代表组成,讨论和决定涉及世贸组织职能的所有重要问题和行动措施。在部长级会议休会期间,其职能由总理事会行使,总理事会也由全体成员组成。总理事会可视情况需要随时开会,自行拟订议事规则及议程。同时,总理事会还履行解决贸易争端和审议各成员贸易政策的职责。可以看出,无论是在部长级会议中还是在总理事会中,没有哪个国家拥有比其他国家更多的领导权或话语权,总理事会在履行贸易争端解决功能时也遵循协商一致原则。从实践来看,在中国提交的和其他成员方提交的涉及中国的贸易争端中,总理事会既裁决过中国胜诉,也裁决过中国败诉,并无明显的偏向性。

   中国对于世贸组织的作用是肯定的,对于各类关于改革世贸组织的呼声和建议持谨慎态度,主张在不改变该组织基本原则、框架和功能的情况下进行一定程度的改革。2018年11月23日,商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文表示,中方支持对世贸组织进行必要改革,但要坚持三个基本原则和五点主张。三个基本原则包括:(1)世贸组织改革应维护多边贸易体制关于非歧视和开放两个核心价值;(2)应保障发展中成员的发展利益,解决发展中成员在融入经济全球化方面的困难;(3)应遵循协商一致的决策机制,规则应该由国际社会共同制定,不能由少数成员说了算,也不能搞小圈子。五点主张包括:世贸组织改革应维护多边贸易体制的主渠道地位、应优先处理危及世贸组织生存的关键问题、应解决贸易规则的公平问题并回应时代需要、应保证发展中成员的特殊与差别待遇以及应尊重成员各自的发展模式。王受文还表示,中方反对美国以新概念和新表述偷换概念,“另起炉灶”,混淆并否定多边贸易体制的权威性。反对美国阻挠启动上诉机构成员遴选程序,滥用国家安全例外条款采取征税措施,并以国内法为由采取单边主义措施,冲击多边贸易体制的规则基础。从王受文的表态来看,中方只愿意对世贸组织进行枝节性的修补,不触及核心规则的修改,特别是不触及协商一致这一决策程序问题,同时反对美国威胁退出该组织。

   (二)中国乐见本国在权力占优型制度内制度性话语权的提升

   国际货币基金组织和世界银行是权力占优型制度,美国在这两个组织内的制度性话语权超过其他成员。《国际货币基金组织协定》第28条规定,对于任何修改本协定的建议,需有3/5成员和85%的总投票权方可通过。但因为美国拥有16.5%的投票权,这意味着美国可以否决任何不符合其意愿的修改建议。另外,该条款还规定,对于基金份额的调整需经全体成员同意。这同样意味着不经美国同意,任何国家都无法提升自己在IMF中的份额。《国际复兴开发银行协定》第8条同样规定,对于重大事项需有85%的投票权同意,而美国拥有15.85%的投票权,因此美国可以否决任何不合己意的重大事项。

   经过艰难谈判,IMF在2010年通过了份额和治理改革方案,中国的投票权由第六位升至第三位。这个改革方案虽然得到美国总统奥巴马的支持,但还需要获得美国国会批准。由于国会内的共和党议员认为这一变革将导致与美国没有共同利益的国家获得过大影响力,因此极力阻挠该方案在国会通过。直到2015年12月,美国国会参众两院才批准这一方案。

   中国政府对美国国会通过这一改革方案表示欢迎。中国外交部发言人表示,2010年改革方案反映了国际经济格局的变化,将提高新兴市场和发展中国家在IMF的代表性和发言权,有利于增强IMF的合法性和有效性。中方愿与各方一道,支持IMF继续完善份额和治理结构,确保其在国际金融货币体系中发挥积极作用。中国人民银行有关负责人表示,2010年改革方案将提高新兴市场和发展中国家在IMF的代表性和发言权,有利于维护IMF的信誉、合法性和有效性。未来,中方愿与各方密切合作,支持IMF继续完善份额和治理结构,确保IMF成为以份额为基础、资源充足的国际金融机构。

但中方也明白,这类权力占优型制度的改革是有上限的,其上限是不能危及美国的制度性话语权优势。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》2019年第12期
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